Государству нужен частный партнер. Понимает ли это государство?

Украина может удивлять многими показателями, даже с точки зрения ресурсов. Однако в глазах международных партнеров мы до сих пор не можем пересечь весьма обидную отметку «посредственная экономика переходного периода». Объективная эта оценка или нет, даже неважно, потому что спорить о чем-то можно только с позиции силы. На возможное замечание, что не доросла, мол, еще Украина до игры мышцами, легко возразить, что результата можно достичь и с помощью более современной политики — так называемой мягкой силы.

«Мягкая сила» государства, по Джозефу Наю, основана на привлекательности ее культуры, ценностей, политических и социальных программ. В эту концепцию развития украинской экономики идеально вписалось бы государственно-частное партнерство (ГЧП), если бы не «концептуальная лень» среднестатистического государственного служащего. К сожалению, именно к такому выводу я пришел после завершения круглого стола на тему «Концессии как форма осуществления государственно-частного партнерства ради инфраструктурного развития Украины». Докладчиком на мероприятии выступила учредитель Академии государственно-частного партнерства доктор экономических наук профессор Ирина Запатрина, а ее слушателями-оппонентами — представители Министерства по вопросам стратегических отраслей промышленности Украины, Одесской ОГА, Украинского отделения International Law Association, практикующие юристы и ученые.

Юридическая газета

Вот только считать плюсы и минусы как ГЧП в целом, так и концессии в частности можно было весьма условно. Потому что при наличии довольно неплохой законодательной базы практических кейсов для обсуждения почти нет. «С 2017-го до 2021 год относительно объектов государственной собственности в рамках ГЧП было предложено реализовать всего семь проектов (из них по инициативе частного бизнеса — пять проектов). Однако были заключены лишь два концессионных договора по предложениям, инициированным Мининфраструктуры (Херсонский морской порт и порт «Ольвия»). Зато в Казахстане закон о ГЧП был принят лишь в 2015 году, а через три года уже были заключены 400 договоров ГЧП только по проектам, инициированным частным бизнесом», — такую неутешительную для нас статистику привела пани Запатрина. И это не срез нынешней ситуации, такая тенденция в Украине была всегда.

Дело в том, что в Украине до сих пор почему-то существует миф, что концессия — это скрытая приватизация. Якобы государство собирается таким образом распродать критически важную инфраструктуру: дороги, вокзалы и порты. На самом же деле закон четко указывает, что передача объекта в концессию не обусловливает переход права собственности к концессионеру. После окончания срока действия договора объект возвращается государству или в территориальную громаду. Более того, созданное концессионером в рамках договора имущество тоже является государственной или коммунальной собственностью. Так что концессия — это точно не о продаже. Тем не менее очевидным является то, что ГЧП в Украине никак не может стать эффективным механизмом для привлечения инфраструктурных инвестиций. Даже хуже, сейчас ГЧП в Украине ассоциируется, скорее, с неудачами. Да и как может быть иначе, если Ирина Запатрина на собственном опыте столкнулась с ситуацией, когда один проект ГЧП, предложенный частным бизнесом громаде Киева, гулял по согласованиям между департаментами три года, вместо трех месяцев... Комментарии излишни. Однако если уже в столице так, то что говорить о небольших городах и селах.

Впрочем, не совсем так. Именно в регионах как раз и удается довести до логического завершения отдельные проекты ГЧП. Но их масштаб не поражает. Пример — реализация проекта «Создание Центра малоинвазивной хирургии (малоинвазивных оперативных вмешательств в хирургии, урологии, гинекологии и проктологии)» по ул. Данилишиных, 62, в городе Трускавце. На сайте Минэкономики можно найти еще несколько объявлений, которые теоретически будут реализованы, но их даже неудобно цитировать: возведение ритуальной службы Широковской громады; строительство амбулатории в селе Радовель Житомирской области; строительство жилого дома в городе Красилов и т.п.

Это не смешно. Это реальный показатель потенциала государства, которое просто не может позволить себе быть на равных с частным партнером. Другие (более весомые) проекты тоже есть, но с их реализацией никто не спешит. От слова совсем. А это мог быть и новый грузовой терминал в аэропорту «Борисполь», и проект «Энергетический мост «Украина — Европейский Союз», и несколько современных автодорог.

Кстати, об автодорогах. В одной давней монографии по вопросам ГЧП было четко показано, что основной причиной невозможности реализовать в Украине многие мероприятия, позитивно зарекомендовавшие себя за рубежом, является «незаконопослушность субъектов властных полномочий, — в результате положительные наработки за рубежом проявляются в Украине прямо противоположным образом».

Пример: провал (еще не окончательный, но какой-то подозрительно невзлетающий) концессии дороги Львов—Краковец. Еще в далеком 2003 году состоялось помпезное подписание Меморандума о реализации проекта строительства этой автомагистрали стоимостью 300 млн долл., который решила реализовать испанская фирма Nesko Entrecanales Cubiertas, S.A вместе с владельцами концессии — консорциумом «Трансмагистраль». Однако строительство так и не началось. В какой-то момент выяснилось, что бизнес-модель проекта держалась на пункте договора, согласно которому государство будет компенсировать инвестору убытки, если трафик будет меньше прогнозируемого. Механизмов реализации этого пункта в законодательстве тогда не было, гарантия была никчемной, так что кредиторы отказались от проекта. На протяжении следующих лет «Трансмагистраль» объявляла еще несколько тендеров на строительство дороги, но они успеха не имели. Причина очевидна: государство считает, что оно и так «снизошло» к частному бизнесу, согласившись с ним на почти унизительное партнерство, и вообще ничего не должно «гарантировать» или, не дай бог, «возмещать» партнеру. Это какая-то сугубо украинская позиция. Ее нужно искоренять немедленно и навсегда.

Государственно-частное партнерство — это не только больницы, порты (аэродромы) и автобаны. Это буквально все, и даже сфера обороноспособности страны.

Например, среди основных направлений новейших и прорывных технологий (emerging and disruptive technologies), которые окажут влияние на развитие коллективной безопасности и обороны НАТО и были определены на встрече глав государств и правительств государств — членов НАТО в декабре 2019 года в Лондоне, выделены технологии автономности (в частности, робототехника). На рынок этого сегмента новейшей техники выходят страны, которые раньше не занимались научной разработкой и производством дронов, а именно: Индия, Пакистан, Иран, Сирия, Польша, Чехия, Норвегия и другие. Современные программы ведущих государств по созданию и модернизации БПЛА и БПНА имеют приоритет по объемам финансирования. По данным исследовательской компании «Тил Груп» (Teal Group), в 2026 году в мире будет произведено военных беспилотников на 10,3 млрд долл. За девять лет все совокупное производство машин оценивается в 80 млрд долл., из которых 26 млрд придутся на научно-исследовательские работы. И теперь вопрос: здесь же где-то точно должна была быть Украина, не так ли? Ключевое — должна была быть...

Нет, мне известно, что в Украине налажено производство беспилотных роботизированных систем. И это — определенный технологический прорыв, но эти процессы не приобрели системного характера. Более того, в действующей Стратегии развития ОПК Украины на период до 2028 года, одобренной распоряжением Кабмина от 20 июня 2018 года №442-р, вопрос производства БПЛА и БПНА вообще не отображен, поскольку Украина до сих пор не владеет полным циклом создания такой техники. Это уже я даже не упоминаю о дефиците финансовых ресурсов на предприятиях, которые хоть и занимаются изготовлением БПЛА, но в условиях их зависимости более чем на 70% от импорта сырья и комплектующих. Было бы полезным сотрудничество в этой сфере в рамках ГЧП? Однозначно, да. Но здесь мы снова возвращаемся к первопричине непопулярности этого института.

Ирина Запатрина выделила главные сложности, возникающие при инициировании проекта ГЧП частным бизнесом:

• низкий уровень профессиональной подготовки публичной власти к рассмотрению предложений о ГЧП;
• непринятие институциональных инноваций, ориентация на «традиционные» и привычные решения;
• нежелание чиновников среднего уровня поддерживать ГЧП (им более выгодны публичные закупки);
• отсутствие контроля над нарушением предусмотренных законодательством сроков и реальной ответственности за задержку с рассмотрением решений в этой сфере.

Конечно, это не единственные актуальные вопросы, почему не взлетает ГЧП. Да, достаточно работы и у законодателей. Например, направлениями улучшения состояния дел с государственно-частным партнерством могло бы быть усовершенствование бюджетного законодательства (особенно по средне- и долгосрочному бюджетному планированию) или законодательства о режиме имущества, созданного или приобретенного для целей ГЧП. Но это все нюансы. Потому что во всем мире проекты ГЧП реализуются именно через парадигму подстраивания интересов под значимый общественный (публичный) интерес. Если государству (громаде) этот проект очень нужен и он принесет пользу, то и подстраивать под него законодательство не проблема. Проблемой является, скорее, непонимание того, что при таком партнерстве возможны лишь прозрачные и эффективные правила игры.

По мнению эксперта из Нидерландов Винсента Коувенховена, ГЧП невозможно при отсутствии: взаимного доверия и установленных ограничений, направленных на недопущение злоупотреблений; четких, недвусмысленных целей и стратегий, зафиксированных в документах; четкого распределения рисков, ответственности и полномочий. Среди перечисленных условий самым важным, очевидно, является достижение доверия между субъектами взаимодействия. Ведь выполнить остальные условия априори невозможно, если стороны не доверяют друг другу.