Государственно-частное партнерство: пора учиться на ошибках

В конце лета в Италии случился один из наиболее впечатляющих инфраструктурных коллапсов этого года: двухсотметровая секция моста Моранди в Италии обвалилась.

Эта трагедия, унесшая жизни 43 человек, продемонстрировала, насколько серьезными могут быть последствия и для пользователей автострады, и для оператора платной дороги - Autostrade per l'Italia. На устранение аварии оператор и правительство выделили соответственно 500 млн и 5 млн евро, акции оператора обесценились на 25% от рыночной стоимости. Сейчас продолжается расследование причин аварии, которое может привести к более существенным последствиям для оператора, включая штраф до 150 млн евро, аннулирование лицензии, расторжение концессионного контракта, наказание его должностных лиц. Одним из последствий этих событий также может стать национализация почти 3000 км автомобильных дорог, находящихся сегодня на содержании Autostrade per l'italia. Это один из ярких примеров того, почему вопросам государственно-частного партнерства следует уделять больше внимания, чем считает большинство украинцев.

Попробуем порассуждать о том, каких результатов достигла Украина, чего ей ожидать в ближайшее время и как обезопасить себя от подобного опыта в контексте возможного принятия законопроекта №8125 "О концессиях", который сейчас находится на втором чтении в парламенте.

Чем привлекательны контракты государственно-частного партнерства и чем отличаются от концессий?

По своему определению государственно-частное партнерство (ГЧП) характеризует формы сотрудничества государства или муниципалитета (государственного партнера) и частной компании (частного партнера) по созданию, реконструкции, эксплуатации объекта государственной/муниципальной собственности. По формам ГЧП различают концессию, управление имуществом и совместную деятельность; разрешается смешивать формы договоров, например, управления имуществом и совместной деятельности. Процедуры закупки (квалификация и конкурсный отбор) происходят по условиям закупок за государственные средства.

Концессия как один из подвидов форм государственно-частного партнерства имеет ряд отличий от других форм ГЧП. Во-первых, создана отдельная процедура закупки (а именно - концессионный конкурс). Во-вторых, определены существенные условия концессионных договоров. В-третьих, предусмотрено использование концессионного объекта на платной основе.

Какие мы видим результаты за почти 19 лет работы механизмов ГЧП в Украине?

С 1999 года и по настоящий момент у нас 192 инициированных проекта государственно-частного партнерства. Это первое впечатляющее достижение, ставящее Украину сразу на несколько ступеней выше среднестатистической страны с 70 проектами ГЧП в среднем.

При этом 182 из 192 государственно-частных партнерств (или 95%) инициированы в форме концессий. Поскольку такая форма контракта предусматривает внесение в пользу государства платы за эксклюзивное право пользования объектом, это означает, что большинство проектов планировалось окупить за счет сбора платы с пользователей.

Лишь 66 из 192 проектов (или не более 34%) были успешными. Это означает, что свыше двух третей проектов постигла неудача из-за высоких убытков и расторжения контрактов. И это действительно много, потому что, учитывая несущественную вариацию между разными группами стран по уровню доходов, процент неудач для стран с низким уровнем доходов не превышал 7%, тогда как для стран с высоким уровнем доходов был ниже 4%.

Чему это нас учит?

Один из самых важных уроков касается разработки и анализа проектов ГЧП. Чтобы принять решение о построении партнерства между государственным и частным партнерами, следует убедиться в его экономической целесообразности. Практика свидетельствует: только 10–15% инициированных проектов целесообразно внедрять именно на началах государственно-частного партнерства. Причиной этого является возможность оптимизации распределения рисков между государственным и частным партнерами, что делает такое партнерство выгодным по сравнению с тем, каким образом эти услуги сейчас предоставляются государственными и муниципальными предприятиями. Итак, процент неудач ГЧП в Украине в значительной степени вызван общей регуляторно-правовой средой, в которой частному партнеру не хватает преимуществ перед партнером государственным.

Не везде нужна именно концессия, потому что не всегда основная проблема заключается в отсутствии инвестиций. Так, для водоснабжения и водоотвода более распространены именно контракты управления/аренды (до 70% проектов). В Украине, наоборот, почти все контракты являются концессионными. Следовательно, груз инвестиций перекладывается с местного бюджета исключительно на пользователей.

Обычно должно настораживать количество предложений, инициированных сугубо бизнесом, поскольку конкурентное преимущество частного оператора заключается в его опыте апробации/применения инновационных технических решений, наличии зарегистрированных патентов. От этого выигрывают такие технологически-интенсивные отрасли, как информационные технологии и коммуникации. Однако для транспорта, энергетики, водоснабжения технологические преимущества бизнеса отходят на второй план, и большее значение приобретают навыки управления компаниями. В частности, процент успеха проектов ГЧП выше для проектов, инициированных государственным партнером, по сравнению с инициированными частным: 98% против 76% для стран с низким уровнем доходов и 99% против 90% для стран с высоким уровнем доходов.

Нужны качественные конкурсы с привлечением опытных операторов. В Украине, однако, ни один конкурс сейчас не привлек известные корпоративные бренды.

Какие перспективы?

В условиях верховенства права (rule of law) и эффективного государственного управления (good governance) на протяжении как минимум пяти следующих лет Украина сможет:

- получить дополнительные доходы в государственный и местные бюджеты в объеме 4,8 млрд долл. США за счет концессионных платежей;

- предоставить убыточным предприятиям возможность сгенерировать прибыль на сумму до 1,7 млрд долл., часть которой поступит в бюджет в виде прямых и непрямых налогов.

Украине не хватает проектов ГЧП в сферах автомобильных дорог, энергетики, добычи. Морские порты готовы перейти с контрактов аренды на концессионные соглашения. Однако за реализацию таких возможностей придется конкурировать как на мировых, так и на европейских рынках. В прошлом году две трети проектов ГЧП, достигших этапа финансового закрытия (а это не менее 70 контрактов в год), пришлись на Бразилию, Китай и Индию. В Европе аналогичный показатель достигнут за счет контрактов, заключенных в Турции, Франции, Италии и Великобритании (всего 28 контрактов в год). Украина может составить достойную конкуренцию в случае качественного отбора проектов, предоставления гарантий частным инвесторам, возможности софинансирования со стороны МФО, соответствия применения контрактов ГЧП международной практике. Именно поэтому проект закона №8125 "О концессиях", находящийся сейчас в парламенте, концентрируется именно на вопросах отбора рентабельных проектов, стабильности нормативно-законодательной среды, выбора страны юрисдикции, привлечения советников для структуризации контрактов.

Наряду с этим существует несколько распространенных мифов о концессиях:

- изменение владельца объекта концессии. На самом деле объект концессии будет оставаться в собственности государства (местных органов власти), а частный партнер только получит эксклюзивное право пользоваться им в обмен на обязательства по его созданию, реконструкции или реабилитации, эксплуатации. Итак, благодаря концессии государство/местные органы власти могут улучшить (или даже создать) объект собственности, вследствие чего вырастет стоимость активов государственной/коммунальной собственности;

- концессионные проекты будут исключительно убыточными. Трудно представить частного оператора, который будет готов войти на рынок именно путем получения убытков, ведь такие контракты продолжаются в среднем 20+ лет. Кроме того, законопроектом №8125 предусмотрен механизм замены концессионера по инициативе концессиедателя или кредитора, который предоставит дополнительный инструмент противодействия убыточным операторам;

- формирование земельных участков вряд ли обязательно будет диктовать необходимость экспроприации земли, ведь это значительно повысит стоимость концессионного проекта. Наоборот, необходимость минимизации капитальных затрат будет побуждать к размещению объектов преимущественно в пределах существующего землеотвода. Варианты выполнения проекта должны рассматриваться еще на предынвестиционном этапе и исключать дорогостоящие альтернативы. Ведь инфраструктура прежде всего должна оставаться доступной для подавляющего большинства пользователей, поскольку при других условиях будет снижаться вероятность ее окупаемости;

- договоры концессии ничем существенно не отличаются от других договоров ГЧП. До недавнего времени это действительно было так. Но с 2015 года и по настоящий момент был принят ряд законодательных инициатив, которыми внедрены принципиальные разграничения между концессией и другими формами ГЧП;

- договоры концессии предусматривают предоставление государственной поддержки, которая представляет собой коррупционный риск. Концессионное законодательство предусматривает подобные договорам ГЧП механизмы государственной поддержки: муниципальные и государственные гарантии, возможность финансирования из государственного/местных бюджетов. Такие механизмы в основном призваны снизить стоимость заимствований, что должно сказаться на удешевлении проектов и их доступности для конечных потребителей. Гарантия спроса и размер платы за готовность объекта позволяют перераспределить риски между частным и государственным партнерами, поскольку риск спроса также частично будет зависеть от государственного оператора, который, в частности, определяет ценовую/тарифную политику;

- договоры концессии содержат положение о проведении прямых переговоров с текущими арендаторами государственного/ муниципального имущества, что представляет собой коррупционный риск. Действительно, такая норма предусмотрена законопроектом №8125, но она преследует цель стимулировать действующих арендаторов государственного/муниципального имущества переходить на более выгодные для государства инструменты концессии. Ведь в случае аренды, срок которой иногда достигает 49 лет, взнос частного партнера ограничивается внесением арендной платы и не предусматривает никаких инвестиционных обязательств и концессионных платежей. В случае если частный партнер не желает переходить с аренды на концессию, он имеет возможность продолжать использовать объект на праве аренды;

- нормы существующих законов в сфере концессии и ГЧП не дают уверенности инвесторам в безопасности их долговременных инвестиций. В пределах контрактов ГЧП инвестиции со стороны частного партнера предполагаются для проектов как совместной деятельности, так и концессии. Поскольку такие инвестиции необходимо окупить за счет поступлений частного оператора, средняя продолжительность контрактов ГЧП должна составлять как минимум десять лет. Чтобы заинтересовать частных инвесторов вкладывать средства на такой длительный срок, частному партнеру гарантируются неизменность законодательства на протяжении срока действия контракта, предоставление государственных/муниципальных гарантий. Также законопроект №8125 внедряет механизм гарантии спроса для концессий на автомобильные дороги, который позволит заинтересовать частного партнера инвестировать в Украину;

- непрозрачные условия передачи в аренду имущества концессионера. Концессионером может выступать консорциум, состоящий из нескольких компаний, включая финансовую организацию, оператора объекта и других участников. Поскольку концессионное соглашение может распространяться как на объекты инфраструктуры, так и на объекты сопутствующего сервиса, может возникнуть потребность в привлечении арендаторов на объекты сопутствующего сервиса;

- недостаточный механизм ограничения фискальных рисков. Законопроектом №8125 предусмотрено ограничение участия государства в размере платы за готовность (доступность) объекта концессии в пределах 49% гарантированного концессионеру спроса.

Наряду с этим у законопроекта №8125 также есть несколько недостатков. Во-первых, предусматривается применение прямых переговоров по соображениям национальной обороны и безопасности, а также в случае необходимости использовать определенную технологию, авторские права. По нашему мнению, такое положение требует лучшего обоснования, ведь при отсутствии четких критериев целесообразным может казаться почти любой проект. Во-вторых, в Украине остается возможность признания состоявшимся концессионного конкурса с одним участником. После принятия Директивы ЕС 2014/23 о концессиях в странах Евросоюза ни один концессионный конкурс с одним участником не состоялся. Украине следует учесть это и отказаться от проведения непрозрачных концессионных конкурсов.

Сегодня перед Украиной стоит ряд стратегических вопросов по государственной собственности - нужно определить роль государства и цели, ради которых оно должно стремиться сохранить объекты в своей собственности. В контексте начатой приватизации и внедрения принципов корпоративного управления на государственных и коммунальных предприятиях возникнет вопрос: каким образом частное партнерство будет способствовать повышению стоимости государственных/муниципальных активов? Поэтому важно определиться с общим видением, которое станет основой политики государственной собственности. Она, в свою очередь, и будет служить указателем для работы госпредприятий и проектов частного партнерства. Первой ласточкой стал проект Стратегии развития морских портов Украины на период до 2038 года. Важно также сформировать видение в других секторах инфраструктуры.

* * *

Планируя проект государственно-частного партнерства, следует помнить о причинах и целях привлечениях частного оператора. Они могут отличаться в зависимости от потребностей развития отдельного сектора. Например, часто для работы в низкорентабельной отрасли не нужны частные инвестиции, а будет достаточно или взять кредит под муниципальные гарантии, и/или заключить контракт управления. Высокорентабельные проекты в состоянии быстро окупить вложенные инвестиции за счет пользователей. Однако для поиска таких "национальных чемпионов" нужны три основных условия: объем рынка, достоверная оценка спроса и опыт оператора в сфере технологических/эксплуатационных решений.

В прошлом Украина, к сожалению, уже имела негативный опыт внедрения проектов государственно-частного партнерства. Мы помним о наших ошибках и готовы на них учиться. Чтобы стать успешным игроком на этом рынке, пора делать правильные вещи правильно.