Фискальное пространство для экономического роста: где взять и как использовать

В последующие несколько лет Украина столкнется с необходимостью осуществить важные структурные реформы, которые коснутся практически каждого. Речь идет, в частности, о внедрении второго уровня пенсионной системы, снижении начислений на фонд заработной платы, модернизации институтов общественного сектора и улучшении инвестиционного климата. Кроме этого, правительству придется много инвестировать в инфраструктуру и человеческий капитал, чтобы претендовать на уровень развития, сравнимый со стандартами ЕС. По приблизительным оценкам специалистов Всемирного банка, потребность в дополнительных капитальных инвестициях в инфраструктуру на протяжении следующих десяти лет составляет 100 млрд. долл. США (см. табл. 1).

Все вышеперечисленные реформы и инвестиции требуют финансирования, а вариантов его получения не так уж много. Можно увеличить налоговые поступления, можно сэкономить на одних статьях расходов, чтобы профинансировать другие, можно, наконец, взять в долг... Другими словами, это и есть способы создания необходимого фискального пространства.

Безусловно, каждое из таких решений — очень серьезный политический выбор с последствиями на годы вперед. Существуют и естественные ограничители: скажем, невозможно брать в долг до бесконечности, так как не найдется столь щедрых кредиторов, или поднимать налоги в несколько раз, потому что через какое-то время окажется, что их некому больше платить.

В новом отчете Всемирного банка («Создание фискального пространства для роста: обзор государственных финансов Украины», сентябрь 2006, www.worldbank.org.ua) утверждается, что приемлемый выход из этой ситуации таки существует. В нем предложен ответ на вопрос, как именно главный экономический инструмент государства — бюджет — может способствовать экономическому росту.

Где найти миллиарды: налоги

На сегодняшний день доля налоговых поступлений в ВВП Украины и без того уже высока по международным стандартам (35% ВВП в 2005 году, с учетом начислений на зарплату), поэтому, по мнению экспертов Банка, политику в сфере налогов следует сосредоточить на снижении некоторых налоговых ставок, расширении базы их начисления и улучшении налогового администрирования. В результате мы должны прийти к такой налоговой системе, в которой налоговая нагрузка на экономику упадет на несколько процентных пунктов ВВП, большую часть поступлений будут обеспечивать непрямые налоги, а платить их станет проще.

На первый взгляд, миллиардов это не приносит, так как снижается налоговая нагрузка. Но в данном случае положительный эффект заключается в ускорении экономического роста под влиянием более эффективной налоговой системы.

Всемирный банк не рекомендует изменять ставку основного непрямого налога — НДС, однако работу по сокращению льгот по НДС следует продолжить, в том числе и в сельском хозяйстве. Администрирование НДС является гораздо более важной проблемой, чем ставка. Две главные задачи состоят в том, чтобы качественно улучшить систему мониторинга рисков (включая аналитическую разработку набора критических показателей для плательщиков, выход за которые будет привлекать повышенное внимание) и уменьшить затраты времени плательщиков на уплату НДС.

Всемирный банк рекомендует снижать ставки начислений на фонд зарплаты не механически, а одновременно с усилением связи между начислениями и будущими пенсионными платежами (что напрямую зависит от внедрения в Украине второго, накопительного, уровня пенсионной системы) и расширением базы этих начислений. Запуск второго уровня, возможно, станет реальностью уже в 2008 году. Смысл нововведения будет состоять в том, что, скажем, семь процентных пунктов (п.п.) пенсионных начислений будут поступать на персонифицированный счет работника и инвестироваться, а не идти, как сейчас, на выплату пенсий нынешним пенсионерам. Этот шаг не уменьшит общие платежи, а только перераспределит их между «общим котлом» и индивидуальным личным счетом, но отношение работника к «пенсионному налогу», будем надеяться, изменится. А вот начиная с 2009-го (при условии, что второй уровень к этому времени уже начнет работать) можно будет постепенно снизить и общий процент начислений — ориентировочно на 10 п.п.

Однако все эти изменения будут довольно рискованными, если не удастся расширить налоговую базу. Один из путей достаточно очевиден: необходимо четче выписать параметры системы упрощенного налогообложения. В своем нынешнем виде эта система имеет много преимуществ, но в то же время приводит к существенному недополучению основных налогов. Например, успешный бизнесмен-консультант со свидетельством об уплате единого налога может платить 200 грн. в месяц (т.е. эффективную ставку налога меньше 1%), тогда как стандартный налог на доходы физлиц составляет в Украине 13%. Среди основных рекомендаций Всемирного банка — на порядок снизить «потолок» по обороту упрощенцев — физических лиц и до 300 тис. гривен — для юридических лиц; более четко определить критерии по видам деятельности, подпадающим под «упрощенку».

Где найти миллиарды: расходы

Но гораздо больше фискального пространства можно отыскать в государственных расходах. Украинское государство тратит по международным меркам много и далеко не всегда эффективно. Наблюдается явный перекос в сторону потребления и текущих трансфертов населению (т.е. пенсий, социальной помощи). По уровню расходов на солидарную пенсионную систему Украина с 15% ВВП на эти цели занимает одно из первых мест в мире.

Кроме того, государство предоставляет много малоэффективных субсидий предприятиям, и этих субсидий даже больше, чем показывает бюджетная статистика (2,3% ВВП в 2005 году), так как больше половины капитальных трансфертов (около 2% ВВП) — это тоже субсидии.

Одновременно, уровень государственных инвестиций в основной капитал ниже, чем в странах ОЭСР, и, что даже более важно, заметно ниже, нежели в центральноевропейских государствах, присоединившихся к ЕС два года назад (см. диаграмму).

В качестве примера возьмем расходы на угольную отрасль. Большую их часть составляют субсидии. В частности, государство покрывает разницу между ценой угля и затратами на его производство. Но такая схема может иметь смысл только в том случае, когда временные рамки поддержки строго ограничены, то есть после какого-то заранее обусловленного периода субсидирование прекращается, и предприятия должны выживать самостоятельно. Иначе стимулов к повышению эффективности никаких, а вот стимулов к постоянному лоббированию увеличения размеров господдержки — сколько угодно.

Казалось бы, именно сейчас, при резком увеличении цены природного газа, потребность в субсидиях должна уменьшиться. Ведь цены на все энергоносители в эквиваленте и с определенными поправками связаны между собой. То есть рыночная цена угля неизбежно должна расти и прибыльность угольных предприятий увеличиваться (или убыточность уменьшаться).

Что же произойдет, если цена угля не меняется, а газ дорожает? Предприятия, ориентированные на потребление угля, получают конкурентное преимущество над теми, которые технологически завязаны на газ. А оплачивает эту «дельту» бюджет, то есть налогоплательщики. Более того, в этом случае объем субсидий даже вырастет, поскольку спрос на относительно дешевеющий ресурс возрастет.

По оценкам Всемирного банка, на субсидиях можно сэкономить 1,6% ВВП, в том числе 0,6% ВВП в угольном секторе и 0,4% ВВП в сельском хозяйстве.

Еще одна острая и непростая статья расходов — программы социальной помощи и привилегии. Главной проблемой в этой сфере является недостаточная адресность такой помощи, то есть среди получателей много людей с относительно высокими доходами. По оценкам Всемирного банка, на плохо «таргетированых» расходах можно сэкономить 1,6% ВВП, притом, что действительно бедные домохозяйства не пострадают. Однако дело это небыстрое, требующее скрупулезной работы.

За короткий период с 2003 по 2005 год пенсионные расходы выросли с 9 до 15% ВВП и стали одной из главных проблем для стабильности государственных финансов. Для сравнения: недавно присоединившиеся к ЕС страны Центральной Европы тратят на пенсии в среднем 8% ВВП. Ситуация усугубляется демографическими тенденциями: к 2055 году на каждого работника в Украине будет приходиться по 1,4 пенсионера.

Отчет Всемирного банка представляет набор вариантов исправления ситуации, которые суммарно помогут сократить расходы на 1,7% ВВП ежегодно. В частности, предлагается постепенно увеличить пенсионный возраст для женщин до 60 лет (практически во всех европейских странах этот порог еще выше — см. табл. 2). Такой шаг вряд ли будет популярным, но вопрос состоит в том, может ли Украина позволить себе роскошь самого раннего в Европе выхода на пенсию, перекладывая груз проблем на следующие поколения. Помимо прочего, такой шаг сравняет в правах мужчин и женщин, так как последние пока получают меньшие пенсии.

Где найти миллиарды: долг

На первый взгляд, больше всего возможностей «найти миллиарды» лежит в новых заимствованиях. Прямой государственный долг уже сократился примерно до 15% ВВП (это меньше, чем во многих странах). Однако пользоваться долговым инструментом следует осторожно. Это как с кредитом в коммерческом банке: его стоит брать только в том случае, если заемные деньги принесут больше дохода (в нашем случае — ускорят рост) или помогут пережить временные трудности.

Согласно выводам отчета «Создание фискального пространства для роста: обзор государственных финансов Украины», пространство для некоторого увеличения бюджетного дефицита и, соответственно, долга в стране существует, но только если эти деньги пойдут на инвестиции в инфраструктуру. На протяжении десяти лет Украина может позволить себе накопить на 8—10% ВВП долга без существенного увеличения стоимости заимствований.

Однако правительству следует отнестись очень внимательно к росту явных (с формальной государственной гарантией) и неявных условных государственных обязательств, в частности, к росту задолженности государственных предприятий.

Как все это эффективно потратить…

Вряд ли следует приступать к вышеперечисленным мерам, если нет уверенности, что сэкономленные и заемные средства будут потрачены более эффективно. Нынешняя система бюджетного процесса в Украине такой гарантии, увы, не дает. Трудно опереться и на международный опыт: в нем сколько угодно примеров как удачного, так и неудачного государственного инвестирования.

Эксперты Всемирного банка настаивают на том, что процесс бюджетирования капитальных расходов нужно улучшать на всех этапах — от подготовки отдельного проекта до мониторинга его выполнения. Однозначно следует сократить количество государственных целевых программ, сконцентрировав их на реальных приоритетах и обеспечив стабильное финансирование. А процедура отбора самих проектов должна базироваться на экономическом анализе затрат и расходов, а также, что немаловажно, предусматривать будущие издержки на поддержание объекта в рабочем состоянии.

В этом контексте отдельно хочется отметить необходимость среднесрочного бюджетного планирования, ибо как только возникают проблемы с бюджетными доходами, многолетние инвестиционные проекты зачастую попадают «под нож» первыми. Большое количество начатых, но не завершенных проектов — прямое свидетельство тому. В то же время в Украине ежегодно инициируется множество новых проектов. Что является критерием принятия решений об их финансировании, зачастую просто загадка.

Реальное среднесрочное бюджетное планирование означало бы, что нынешний годичный горизонт бюджета расширяется до трех-пяти лет. Скажем, если в проекте бюджета 2007 года инициируется новый инвестиционный проект, то это значит, что и в бюджеты следующих нескольких лет «железно» забиваются расходы на его завершение, а впоследствии — и на необходимый ремонт объекта. Недостроенный мост хуже непостроенного, потому что деньги уже потрачены, а пользы никакой.

…и зачем это нужно

Насколько вышеприведенные рекомендации вписываются в конкретную макроэкономическую ситуацию в Украине?

Всемирный банк построил два макроэкономических прогнозных сценария на десятилетнюю перспективу. Базовый сценарий, в отличие от консервативного, предполагает постепенное выполнение большинства (но не всех) предложенных рекомендаций. Консервативный сценарий описывает сохранение статус-кво в экономической политике, с медленным продвижением вперед, но не предполагает регресса, например, возвращения к СЭЗ в «старом» варианте.

В базовом сценарии ВВП в среднем растет на 2 п.п. быстрее, чем в консервативном. При этом мы допускаем, что положительный ответ экономики на реформы может оказаться и большим. Но даже при такой «скромной» реакции разница в долларовом ВВП на душу населения — между базовым и консервативным сценариями — составит в 2015 году 23%.

Уровень государственных расходов сокращается до менее 38% ВВП, в то время как госинвестиции возрастают до 4—4,5% ВВП. Из необходимых в течение десяти лет 100 млрд. долл. инвестиций государство напрямую финансирует 40 млрд. Существенно снижаются начисления на фонд заработной платы, притом, что вводится в действие второй (накопительный) уровень пенсионной системы.

Анализ показывает, что госсектор в Украине может стать меньшим и в то же время более эффективным. Более того, такого результата можно добиться, сохраняя макроэкономическую стабильность и допуская относительно небольшой рост государственного долга.

Здесь необходимо сделать несколько замечаний. Во-первых, очень важна последовательность и согласованность действий. Так, не следует бежать впереди паровоза, снижая налоговые ставки, не подумав о расширении базы сбора налога или сокращении непродуктивных расходов. Например, снижение начислений на зарплату не принесет желаемого результата, пока в нынешнем виде существует упрощенная система налогообложения. Результатом такой «налоговой реформы» станет стремительно растущий дефицит и его чрезмерно дорогое финансирование.

Также не следует наращивать объемы государственного инвестирования, не изменив радикально процедуры отбора и мониторинга проектов по всей правительственной вертикали. Иначе очень много денег уйдет на малополезные вещи, не закладывающие никаких предпосылок для ускорения экономического роста.

Во-вторых, эффект будет значительнее, если проводимые изменения станут частью реализации четко заявленной программы реформ, а не разрозненными действиями. В этом случае и заручиться общественной поддержкой в реализации многих болезненных реформ будет легче. Анализ Всемирного банка предполагает небольшое ежегодное продвижение к намеченной цели, но сразу по многим направлениям.

Украина уже пережила период простых рекомендаций и решений. В частности, граждане на благосостоянии своих семей прочувствовали, что инфляция в 10% гораздо лучше инфляции в 10000%. А поэтому нельзя позволять Национальному банку прямыми кредитами финансировать бюджет. Столь же простым и действенным было решение отказаться от бартерных схем в расчетах с бюджетом.

Сегодня речь идет о целенаправленной скрупулезной работе, когда результат качественной экономической политики проявляется не сразу и не так ярко. Такая политика потребует определенного мужества от руководства страны. Но именно с ней связано дальнейшее улучшение уровня жизни украинских граждан.