Фискальная недостаточность

Летний перерыв во внутрипарламентских и парламентско-правительственных битвах предоставляет нам шанс определиться со стратегическими ориентирами. Грозный, оставшийся безответным, оклик премьера в адрес руководства парламента четко продемонстрировал, кто сегодня правит бал в украинской политике и управлении страной. Собственно, идеологические начертания и экономические заделы, с которыми мы войдем в сентябрь, не только определят наши возможные успехи в текущем году, но и сформируют базис экономических преобразований, по крайней мере, на среднесрочную перспективу.

Нынешняя «передышка» позволяет также надеяться, что к осени правительство освободится от синдрома дефицита времени, и мы, наконец, увидим не множество «наработанных», но совершенно разобщенных и неработающих министерских программ, а ограниченный ряд важнейших, согласованных и взаимоувязанных документов, которые смогут действительно стать документами действий и для которых не возникнет потребность в пожарных парламентских принятиях «втемную».

Не вызывает сомнения, что дальнейшее развитие возможно лишь в условиях расширения экономической свободы, освобождения от административного диктата, включения регионов в мирохозяйственные связи. Насколько же задекларированные намерения и практические действия правительства отвечают указанным потребностям?

Личностные интересы: дальше, дальше, дальше…

Очевидно, что осенью первое жесткое противостояние развернется вокруг бюджета (напомним, правительство должно направить проект бюджета в парламент до 15 сентября). Из года в год процесс его принятия все больше политизируется, а канун парламентских выборов означает принесение экономической целесообразности в жертву популистским демонстрациям. Однако, если социальность бюджета стала брэндом правительства на нынешний год, то второй год подобной «социальности» может вытолкнуть экономику Украины в зону дезориентации и дестимулирования. Ведь высокие показатели наполнения бюджета страны в первом полугодии не могут заслонить факт наращивания дефицита государственных финансов (по итогам полугодия — свыше 1 млрд. гривен) даже при том, что доходы, скажем, общего фонда госбюджета составляют 46,6%, а расходы — лишь 43% годового показателя, заложенного в законе о госбюджете-05.

Причем происходит это на фоне снижения объема ресурсов на счетах правительства (до
7,5 млрд. грн. по сравнению с
18 млрд. в июле прошлого года), отсутствия приватизационных поступлений (675 млн. грн. за первое полугодие, или 10% запланированного годового показателя), продолжающегося роста задолженности по возмещению НДС (превысившей 3 млрд. грн.). Несомненно, подобные процессы будет провоцировать правительство к дальнейшему ужесточению фискального давления, начало чему уже положено июньским пересмотром бюджета-05, суть которого — в увеличении фискальных поступлений.

Сегодня не является секретом, что высокие бюджетные сборы достигнуты во многом благодаря усилению администрирования, оправдываемого потребностями защиты неимущих. Однако принесение всего экономического организма в жертву популистским «социальным» обязательствам — прямой путь к экономической деградации.

Безусловно, наведение финансовой дисциплины — необходимое условие здоровой экономики. Но сегодня мы являемся свидетелями скорее чрезмерности в администрировании, которая привносит в рынки разбалансирование и дезориентацию. За что бы ни бралось правительство с целью «поуправлять» на отдельных рынках, в результате — «хотели, как лучше…» Цены на мясо, бензин, сахар, квартиры — потребитель уже со страхом ожидает, какую новую экономическую сферу премьер назовет жизненно важной. А объявленное принудительное внебюджетное финансирование «Нафтогазом» продовольственных рынков — яркий пример перекрестного субсидирования, демонстрирующий реальную цену наших громогласных устремлений в ВТО.

Возможно, административное давление могло работать в 2000 году, когда экономика только начинала движение по восходящей, все еще будучи в значительной мере зарегулированной. Однако сегодня, в условиях реально существующей экономической открытости и возросшей зрелости национального бизнеса, любое невыверенное давление обречено дать негативный эффект. Так что немаловажный фактор снижения деловой активности (а значит, экономических показателей) в первом полугодии объясняется попытками возобновления фискального удушения малого и среднего бизнеса ради демонстрации того, как сильно правительство озабочено защитой населения от рыночной «стихии». Тем самым, естественно, игнорируется настоятельная потребность развития бизнеса и освобождения инициативы.

На наш же взгляд, сегодня безусловно необходимо прекратить продуцировать ложные патерналистские сигналы и полностью обновить идеологические ориентиры, направив их прежде всего на формирование у всех экономических агентов способности к саморазвитию и самообеспечению, а также создание надежного долгосрочного базиса для устойчивости государственных финансов. И как не покажется странным, пути фискального улучшения лежат не в сфере повышения фискального давления и расширения администрирования, а в его (давления) снижении, либерализации бизнеса и дальнейшего освобождения доходов населения от налоговой нагрузки.

Сформированная правительством Бюджетная резолюция на 2006 год, несмотря на отдельные намерения фискального освобождения, представляет бюджет традиционного популистско-директивного толка, что, по сути, означает лишь консервацию риторики социальной справедливости. Что-то не видно нацеленности на дискуссию, поиск смелых предложений и решений, направленных на то, чтобы бюджет стал инструментом не только социальной защиты, но и экономического стимулирования и максимального задействования личного интереса, по крайней мере, в среднесрочной перспективе.

Из года в год в Украине растут номинальные поступления от налогообложения доходов граждан, что могло бы радовать, если бы это происходило исключительно благодаря повышению заработных плат и доходов. Однако в данном случае речь идет о нарушении принципа свободы от налогообложения прожиточного минимума, соблюдение которого считается обязательным условием социальной справедливости в налоговой теории вообще и практике многих стран в частности. То есть недостаточно провозгласить социальность — важнее имплементировать ее в налоговой практике с учетом интересов широких слоев населения (а не только малоимущих), что, безусловно, требует приведения минимально необлагаемого дохода в соответствие с прожиточным минимумом (нынешний крайне низкий уровень так называемой социальной льготы никак не отвечает этому требованию, а правительство уже пошло на ее дальнейшее снижение).

Хотя Кабмин и декларирует намерение в среднесрочной перспективе снизить уровень начислений на фонд заработной платы, однако этого уже мало, и личностные стимулы несомненно должны быть усилены. Очевидно, такие стимулы лежат в плоскости поддержки личных расходов граждан, направляемых на социальные нужды. Поэтому крайне целесообразным выглядит изъятие из сферы налогообложения доходов физических лиц их расходов на здравоохранение, в том числе медицинское страхование, а также расходов на образование — как собственное, так и своих детей. Несомненно, такое изъятие усилит заинтересованность граждан со средними и относительно высокими доходами в легализации оплаты важнейших социальных услуг, а значит, увеличит легальные ресурсы учреждений образования и здравоохранения, тем самым способствуя формированию системы бесплатного оказания медицинских услуг малоимущим и обеспечения доступа к качественному образованию детей из малообеспеченных семей.

Из налогооблагаемого дохода также целесообразно изъять расходы на строительство собственного жилья (включая погашение кредитов), что особенно важно для молодежи. К сожалению, ранее подобные предложения отбрасывались, как чрезмерно либеральные. Нынешнее правительство считает так же? Или, входя в год выборов, даже думать об этом не смеет?

Думаю, подобного сорта налоговое ослабление вполне уместно в преддверии повышения ставки на доходы граждан до 15% (с 2007 года), которая вполне сможет компенсировать частичное снижение поступлений от указанных (и подобных им) мер стимулирования.

Бизнес-интересы:
через вызовы к выгодам

В фискальной поддержке нуждается также производственная сфера. Совершенно недостаточно требовать от бизнеса исправно платить налоги. Безусловным должно стать и обратное: ответственность правительства перед экономическими агентами за решения, которые сдерживают развитие или даже разрушают деловую среду, опять же в угоду популистским настроениям.

Взаимопротиворечивая «двувекторность» правительственных деклараций, которая ласкает слух обывателя (впрочем, уже не столь доверчивого, как хотелось бы власти), в лучшем случае просто безрезультативна. Так, с одной стороны, правительство требует повысить закупочные цены на зерновые, а с другой — удержать низкие цены на хлеб или мясо. Повысить ставки на депозиты для привлечения ресурсов в банковскую систему — и тут же снизить ставки кредитования. Укрепить финансовую систему одновременно с тиражированием льготных кредитов для «приоритетных» отраслей или предприятий. Ограничить рост стоимости нового жилья, забрав при этом часть квартир для «социальных» потребностей. А инвестиционные призывы совместить с «ошибочным» закрытием всех преферециальных территорий. Тем самым тот экономический рост, который пока еще наблюдается, формируется не благодаря, а вопреки усилиям власти. Значит, требуется новый уровень решений.

Прежде всего, речь должна идти об упорядочении правил игры и наведении фискальной дисциплины в части налога на добавленную стоимость. НДС и, в частности, механизмы его возмещения экспортерам были, есть и наверняка останутся предметом постоянной головной боли правительства, источником коррупции и незаработанных доходов. В последние годы многочисленные эксперименты вокруг налога ни к чему не привели, и в равной степени безрезультативным стало указание Президента ликвидировать задолженность по НДС экспортерам до 1 июля (практически сразу же ГНАУ объявила о невозможности исполнения). А поскольку в ближайшее время Минфин будет озабочен поиском источников наполнения бюджетов, вследствие восстановления упрощенной системы налогообложения для малого бизнеса, реального прогресса в решении проблемы аккумуляции и возмещения НДС ожидать не приходится.

И действительно, налоговики уже представили ноу-хау, из которого следует, что в ближайшем будущем экспортерам следует вообще забыть о возмещении НДС. Сутью нововведения является формирование коллективной ответственности и взаимного контроля на предмет полной уплаты НДС всеми участниками экспортных цепочек. Не говоря уж о сомнительной законности таких перекрестных «самопроверок», в условиях динамичного и конкурентного мира (в который мы собираемся входить) подобные меры приведут лишь к удорожанию бизнеса, усилению администрирования, расширению коррупционных возможностей, но никак не к повышению экономической эффективности.

Ясно, речь не может идти об отмене НДС (и полной его замене налогом с продаж), поскольку, если мы уж собрались в Европу, то требуется «гармонизировать» наше налоговое поле с европейским. В таком случае, не лучше ли резко снизить ставку по НДС до 10% (а не на 3—5-процентных пунктов). Более низкая ставка означает и частичную потерю «соблазнов» злоупотреблений. Кроме того, она будет означать удешевление украинских товаров для потребителей, что важно в преддверии дальнейшего открытия украинских рынков на пути вступления в ВТО. Да и задержки с возмещением станут не столь болезненными для экспортеров.

Снизятся поступления в бюджет? Смею утверждать, в совокупности, как доля ВВП, они не станут меньше, чем год назад в условиях массовых льгот и исключений. Поэтому потеря процентных пунктов НДС — вполне достойная плата за возможность освободиться от теневых схем и простимулировать структурные изменения.

Заметим, проблемы с НДС — не сугубо украинское изобретение. Многие постсоциалистические страны находили вполне приемлемые решения, была бы политическая воля. Или нашему правительству вместе с ГНАУ гораздо выгоднее постоянно демонстрировать героические усилия, направленные на борьбу вокруг НДС, оставляя при этом возможности для всяческих манипуляций?

Фискальные изыскания (пересмотры бюджета, отмена и возобновление системы налогообложения для «упрощенцев», изменение налогового администрирования, перекрестное финансирование), а также безапелляционная «правильность» нынешнего правительства напрочь отбили интерес крупных инвесторов не только входить в наше экономическое пространство, но и продолжать уже реализуемые инвестиционные проекты. Скажем, российская Национальная резервная компания объявила о своем решении приостановить инвестирование проектов в Украине на общую сумму в один миллиард долларов (в том числе по модернизации аэропорта «Борисполь», развитию ипотеки и строительстве доступного жилья) «до выяснения ситуации и разъяснения различных противоречивых заявлений официальных лиц». В свою очередь, премьер «осталась при своих», обвиняя нефтетрейдеров в монопольном сговоре на рынке нефтепродуктов, хотя Антимонопольный комитет отверг подобные обвинения, что не может не вызывать, по крайней мере, недоумения столь демонстративным неуважением к крупному бизнесу высокого должностного лица.

Поэтому исключительно важно сегодня не громогласно убеждать в инвестиционной привлекательности страны, а найти возможность дать инвесторам недвусмысленные позитивные сигналы, позволяющие воспринимать властные слова всерьез. И дальнейшее фискальное ослабление могло бы стать таким действенным фактором. Прежде всего, целесообразным является снижение налоговой нагрузки на инвестиционные капиталы — скажем, изъятие расходов предприятий на основные фонды из сферы налогообложения (прибыли предприятия).

Фискальное стимулирование в равной степени требуется и на региональном уровне. Ни существующие межбюджетные отношения, ни нынешние административные намерения не создают достаточных возможностей в формировании равностороннего треугольника обязательства—полномочия—ресурсы на региональном уровне, а предлагают еще один вариант столь любимых властью перераспределений — без реальной широкой децентрализации, изыскания новых механизмов и источников поступлений ресурсов. При росте обязательств, перекладываемых на уровень самоуправления (или так называемых громад), последним не предоставлены ни новые источники ресурсов, ни дополнительные инструменты поддержки деловой инициативы, что по-прежнему консервирует (и даже углубляет) фискальную централизацию, оставляя регионы в полной зависимости от трансфертов сверху. Что обессмысливает указание Президента региональному руководству обеспечить повышение занятости, расширить потоки прямых инвестиций, перейти к инновационному реформированию. И, в свою очередь, девальвируя уважение к президентским решениям вообще.

Скажем, в сегодняшних схемах распределения финансовых ресурсов регионы не имеют никакого интереса к приватизации, которая должна сыграть решающую роль в формировании новой структуры украинской экономики. Напротив, рассматривают ее как посягательство на привлекательные активы, особенно со стороны иностранных инвесторов.

В подходе к приватизации продолжает доминировать чисто фискальный фактор: практически все поступления направляются на финансирование текущих дефицитов. В этом контексте заслуживает внимания создание Фонда развития регионов (по аналогии с Россией), а к источникам наполнения Фонда, в частности, могли бы быть отнесены средства от приватизации. При этом полученные ресурсы направлять не на текущее потребление (как практикуется сегодня), а на развитие и инвестирование, прежде всего, региональной инфраструктуры, что стало бы реальным механизмом фискального благоприятствования на региональном уровне.

Отметим, в ряде стран ориентация инвестиционных потоков на региональные потребности оказывала самое благоприятное влияние и, вместе с инструментами фискального стимулирования, достаточно быстро выводила на новый уровень развития. Для примера, Словакия в 90-х годах явно проигрывала своим соседям в инвестиционной привлекательности. Однако, начиная с 2000-го, после внедрения ряда фискально-инвестиционых инструментов, ситуация резко изменилась, и сегодня страну называют «европейским Детройтом». В частности, чтобы стимулировать инвестиции, словаки на пять лет освободили от уплаты налогов промышленные предприятия с зарегистрированным капиталом не менее 5 млн. евро, получающие 60% своей прибыли от экспорта.

Также освобождались от налогов (на такой же срок) предприятия с капиталом 2,5 млн. евро, если они располагались в регионах, где зарегистрированный уровень безработицы превышал 15%. И уже в первый год реформ — 2000-й — в страну поступило 2,1 млрд. долл. — столько, сколько за все 90-е, вместе взятые. А налоговые сокращения от указанных мер полностью компенсировались возросшими доходами населения, снижением безработицы и социальных выплат, расширением и улучшением инфраструктуры.

Другим примером удачного переориентирования инвестиций на региональный уровень может служить Польша, где значительную роль в успехе реформ сыграло предоставление широких прав местным органам в совершенствовании условий ведения бизнеса. Так, на места был делегирован надзор за подписанием контрактов, выбором победителей конкурсов, процессом лизинга, а также мониторинг условий приватизации. Кроме того, воеводства непосредственно сотрудничали с большими коммерческими банками, предоставляя им необходимую информацию о новообразованных компаниях, что способствовало укреплению доверительности и созданию в польских регионах прочных институциональных устоев.

Подобные примеры можно было бы продолжить. Общим является то, что руководство страны сознательно шло на известное снижение своего участия и фискального давления как на отдельных экономических агентов, так и на целые регионы для создания предпосылок самостимулирования и саморазвития. Что, в свою очередь, позволяло совершенствовать инструменты политики в равностороннем треугольнике полномочия—обязанности—ресурсы на долгосрочной основе.

Что же касается Украины, то пока мы имеем лишь разрозненные намерения правительства в отдельных сферах, направленные на решение, в лучшем случае, частичных краткосрочных задач. Что не мешает правительству самоудовлетворяться высокой самооценкой своей деятельности, игнорируя замечания и предложения извне (премьерское «чем больше критики, тем больше уверенности в правильности избранного пути» — тому подтверждение). Хотя уже сегодня все более настоятельной становится потребность определиться со стратегическими подходами, высвободить предпринимательскую активность, задать вектор результативных преобразований, сформировать атмосферу взаимной ответственности и взаимного доверия. В конце концов, продемонстрировать миру, что мы можем не только эффективно ломать спикерские микрофоны, но и создавать благоприятный деловой климат.