Дорожная страда

Одна из основных причин плохого качества дорог в Украине - проезд перегруженных автомобилей.

Допустимый вес в 40 тонн некоторые перевозчики превышают в два, а то и в три раза. Пик нарушений приходится на самые жаркие месяцы года - уборочную кампанию. Неделей ранее попытка взвесить фуры с зерном в Николаевской области закончилась массовой дракой водителей и фермеров с сотрудниками Укртрансбезопасности. Загруженное сверх нормы зерно высыпалось прямо на дорогу. Годами попытки наладить весовой контроль на дорогах наталкиваются на жесткое сопротивление как непосредственно перевозчиков, так и аграрных лоббистов в высоких кабинетах. О том, сможет ли решить проблему автоматическая система весового контроля Weight in Motion и когда она полноценно заработает, ZN.UA поговорило с главой Укрдоринвеста Еленой Криворучко, попутно расспросив ее о других проблемах дорожной отрасли.

- Елена Петровна, как всегда во время уборочной кампании, обострилась проблема отсутствия весового контроля на дорогах и существенного ухудшения качества самих дорог. Попытки этот весовой контроль ввести традиционно натолкнулись на сопротивление со стороны перевозчиков и аграриев. История повторяется из года в год. Существует ли реальный способ борьбы с этой проблемой?

- Проблема качества дорог всегда остро стоит для Украины. По завершении зимнего периода это проблема "ямочности" на дорогах, а по завершении летнего периода - проблема "колейности", вызванной движением перегруженных фур по разогретому дорожному покрытию. Говорить о каком-то точечном решении, по моему мнению, совершенно бессмысленно. Здесь должен быть глобальный стратегический подход. Одним лишь увеличением объемов средств, направляемых на ремонт дорог, вопрос не решить до тех пор, пока мы не устраним причины того, почему наши дороги требуют ежегодного ремонта.

В этом году необходимо освоить порядка 25 млрд грн, ориентированных на дороги государственного значения, и освоено уже около 50%. Это хороший показатель, но не лучший. На сколько бы мы ни увеличили финансирование дорожной отрасли, даже в перспективе пяти лет стабильного выделения средств мы не получим принципиального улучшения качества дорог по ряду других причин. На сегодняшний день у нас банально нет такого количества подрядчиков, которые могли бы качественно и в срок освоить большие объемы инвестиций. Данная проблема связана с тем, что в течение многих лет у дорожной отрасли не было надлежащего финансирования, поэтому частный бизнес потерял интерес к сотрудничеству с государством. Во многом это сотрудничество было невыгодно подрядчикам, у них не было совершенно никакой мотивации для реализации таких проектов за государственные деньги. Выделяемые средства делились между двумя-тремя подрядчиками, которые работали на рынке, фактически не пуская туда конкурентов.

- Вы хотите сказать, что ситуация начала меняться?

- Сейчас количество подрядчиков растет. Кстати, во многом благодаря увеличению объемов финансирования. Прошлый и этот годы показывают рост конкуренции на рынке, но пока этого все равно недостаточно. А три отечественных монополиста просто не могут выполнять все работы. То есть конкуренцию необходимо продолжать стимулировать. И способ тут один - повышение прозрачности торгов. Система ProZorro, это надо говорить открыто, в дорожной отрасли не работает достаточно эффективно. Тут все еще присутствует банальный сговор компаний, когда три крупных игрока накануне открытого тендера собираются и договариваются между собой, кто выигрывает, а кто проигрывает, кто будет выполнять работы по факту, а кто пойдет на субподряд. Мы изучали закупки во многих странах, эта проблема актуальна и для них, но там со сговорами жестко борются, а компании, уличенные в сговоре, больше не могут участвовать в торгах. В Украине такой практики нет. И на сегодняшний день дорожная отрасль является идеальной площадкой для сговора участников торгов. За счет этого все они так или иначе остаются довольны результатом.

- Возможно, имеет смысл внести какие-то изменения в саму процедуру закупок?

- На самом деле в этом вопросе наиболее эффективным решением будет стимулирование конкуренции. Чтобы среди компаний появились те, кто не готов договариваться и потом работать на субподряде.

Раньше, когда сюда заходили иностранные компании, изучали рынок и узнавали об объемах финансирования в полмиллиарда евро на всю страну, то быстро теряли интерес к работе в Украине. Потому что это фактически стоимость одного объекта в странах ЕС. Для них было очевидно, что в такой большой стране с масштабной потребностью в ремонте, с обширной сетью дорог подобные объемы финансирования будут просто растворяться. Для этих компаний не было смысла открывать тут офисы, переносить сюда материальную базу. Тем более что тут работают местные подрядчики, охотно осваивающие выделяемые крохи на текущий ремонт. 2014–2015 годы даже вспоминать не буду, зато я хорошо помню реакцию иностранных компаний в 2016-м, когда они слышали выделяемые суммы и моментально теряли интерес к работе в Украине. Сейчас объемы финансирования выросли в разы, в этом году миллиард евро, в следующем - полтора миллиарда, еще через год - два миллиарда евро. Интерес иностранных подрядчиков растет пропорционально.

- Но эти контракты еще нужно получить.

- Совершенно верно. Сейчас инвесторы активно интересуются процедурами закупок. И что интересно, если иностранная компания создает в Украине свое представительство и принимает решение об участии в торгах, местные компании начинают переживать, так как исчезают их возможности о чем-то "договориться" на торгах. По количеству жалоб в Антимонопольный комитет мы видим, что жаловаться на победителей-иностранцев, спутавших карты местным подрядчикам, стало обычной практикой. Конечно, местные компании пытаются заблокировать, отменить торги и найти любой повод, чтобы дискредитировать иностранцев. Процессы непростые, но именно так и рождается здоровая конкуренция на рынке. Именно с увеличением числа иностранных подрядчиков на украинском рынке из года в год становится все сложнее договариваться. Для иностранного подрядчика победа на тендере - это гарантия того, что он не впустую потратил средства на открытие представительства, перенос мощностей, подготовку документации. Это его прямые затраты, и он готов бороться за то, чтобы они не были напрасными, и его норма рентабельности сохранялась, а не снижалась.

- Что, кроме конкуренции, способно вывести из стагнации дорожную отрасль?

- Мы уже упоминали рост финансирования. Но тут дело даже не столько в увеличении объемов средств, хотя это тоже важно, сколько в прогнозируемости этих вложений. Даже местные подрядчики, готовые работать за меньшие суммы и на локальных проектах, хотят понимать, какие объемы инвестиций в собственное развитие им нужны в пределах хотя бы пяти лет. На что им рассчитывать, какая материальная база будет необходима, и надо ли ее обновлять. Речь идет об очень дорогой технике и серьезных инвестициях. Например, асфальтобетонный завод может стоить до миллиона долларов, и компания должна понимать, в какие сроки она сможет окупить эту инвестицию и окупит ли ее вообще. А для этого необходимо понимать объемы инвестиций в дорожную отрасль.

Уже сейчас, если поехать в регионы, очевидно, что за последние два года отечественные подрядчики существенно обновили свою материальную базу, закупив огромное количество техники. И лишь потому, что у них появилось понимание, какие именно средства будут вкладываться в дороги в перспективе ближайших лет. Они оценили перспективность работы именно в Украине, свернули присутствие на проектах в Молдове и Беларуси, решив, что и дома у них потенциально есть неплохие объемы работ, за которые можно бороться. Даже традиционная коррупционная составляющая сделок из-за роста конкуренции, по нашим оценкам, снижается.

Отдельно на эти процессы повлияла децентрализация дорог - подрядчикам стало интересно работать в регионах. Теперь они четко понимают, что их заказчик - это местная власть. И все вопросы, возникающие в процессе реализации, можно решать с местными чиновниками, а не с кем-то в столице. Раньше многие процессы блокировались только потому, что проблемы при реализации возникали на местах, а фактическим заказчиком был Укравтодор, который никак не мог устранить эти проблемы. Подрядчик в таком случае был слугой двух господ, и, в первую очередь, от этого страдало качество реализации проекта. Нынешняя практика, когда местные чиновники несут ответственность за состояние дорог на местах, не только упростила жизнь бизнесу, но и повысила ответственность местной власти за освоение выделенных на ремонт дорог средств и определение приоритетности реализуемых проектов. Конечно, чудес не бывает, и о каких-то принципиальных изменениях мы сможем говорить только через минимум пять лет. Но практика однозначно положительная.

- Раз подрядчиков становится больше, а финансирование растет, можем ли мы ожидать бума дорожного строительства в перспективе пяти лет?

- Любому новому подрядчику нужно время для того, чтобы наладить работу, вникнуть во все процессы. Мы сейчас работаем с китайскими подрядчиками. Вы не представляете, сколько сил и времени уходит на выполнение всех требований, прохождение процедур и прочее. Например, китайцы с удивлением восприняли тот факт, что им необходимо получить разрешение на выбросы от асфальтобетонного завода, который им нужен для выполнения проекта. Они искренне считали, что их задача - лишь выполнить работы, а подготовка документации, получение разрешений, лицензий - обязанность заказчика. Работа в других условиях, в правовом поле другой страны - это всегда сложно и требует времени для адаптации. То есть, опять-таки, перспектива пяти лет - это минимум. В любом случае мы должны понимать, что для нас показатель - это не количество отремонтированных километров, а качество данного ремонта.

- Кто контролирует качество дорог?

- Пока без изменений. Качество дорожного покрытия находится на контроле у госпредприятия, входящего в сферу управления Укравтодора. Мы помним, какой был прессинг, - все хотели независимый контроль качества. В итоге в этом году были проведены публичные торги, и компания, годами работающая на рынке, снова выиграла тендер. Насколько это независимый контроль, спорно. Структура, принадлежащая заказчику, осуществляет контроль объектов этого же заказчика. Сложно предположить, что она действительно будет разбираться, был ли сговор между заказчиком и подрядчиком. Пока реальный контроль осуществляется только на контрактах, финансируемых международными финансовыми организациями (МФО). Там действительно есть независимые инжиниринговые компании, которые дорожат своей репутацией и проводят реальные экспертизы. Этот принцип вполне может работать на всех украинских объектах. Более того, в Украине есть независимые специалисты, способные осуществлять качественный технический надзор и не быть подотчетными заказчику.

- Это напрямую имеет отношение к весовому контролю. Грузовики каждое лето буквально вспахивают асфальт, постоянно добавляя работы дорожным службам и не давая им заняться другими объектами.

- Совершенно верно, какое бы количество ресурсов ни было потрачено на развитие дорожной отрасли, бизнес-приоритеты аграрного сектора умножают эти траты на ноль. Никакого эффекта от инвестиций не будет до тех пор, пока качество дорог не будет поддерживаться на должном уровне. У нас есть целая структура, которая за это отвечает, - это Государственная служба безопасности на транспорте (Укртрансбезопасность). Ее официальной функцией как госоргана является контроль этих процессов. Но эффективно данная структура не работает, и это очевидно. На всю Украину существует лишь несколько стационарных пунктов взвешивания, и только в нынешнем году было закуплено еще 78 мобильных пунктов. Но этого все равно пока недостаточно даже для выборочного контроля. А с учетом потенциальной возможности коррумпировать сотрудника Укртрансбезопасности на участке контроля во время непосредственного взвешивания эффективность всех этих мероприятий сходит на нет. Реально решить эту проблему, по моему мнению, сможет полностью автоматизированная система взвешивания транспортных средств с максимально возможным устранением человеческого фактора.

Просто факты из отчета Укртрансбезопасности: количество проверок в 2018 году увеличилось в разы по сравнению с 2017-м, провели 227 тысяч проверок и собрали штрафов на 9,5 млн грн. За эти деньги можно в лучшем случае провести текущий ремонт 800 метров дороги. Соизмеримо ли это с уровнем вреда от перевеса? Нет, так как штрафы совершенно не соответствуют тому урону, который наносится дорожному покрытию. На сегодняшний день административный штраф за перевозку с перегрузом составляет 1700–3600 грн, и это если он взимается, то есть если был составлен протокол. Вдобавок к этому взимается плата за проезд с перегрузом, которая рассчитывается по формуле, утвержденной Кабмином и составленной таким образом, чтобы проверить верность этих расчетов было очень сложно. Но даже с учетом этой платы суммы, оплачиваемые нарушителями, вообще не соизмеримы с тем ущербом, который они наносят дорогам.

- Предлагаемая новая система взвешивания проблему низких штрафов не решит.

- Нет, этот вопрос мы будем решать отдельно. Международные финансовые организации, инвестирующие значительные средства в украинскую инфраструктуру, всерьез обеспокоены сохранностью своих инвестиций. Они хотят, чтобы реализованные за средства МФО проекты сохранялись, а не "вспахивались" украинскими фурами во время каждой уборочной кампании. МФО предложили разработать так называемую интеллектуальную транспортную систему Украины. По итогам международных конкурсных торгов, за средства Всемирного банка мы заключили контракт со шведской компанией.

Система частично уже готова. Она включает три составляющих: автоматическое взвешивание транспортных средств на ходу, автоматическую систему фиксации скоростного режима и систему взимания платы за проезд. Второй и третий компоненты - спорные. Но первый необходим уже сейчас. И шведы абсолютно логично предложили внедрить систему, работающую практически во всех странах ЕС, - Weight in Motion, когда машина взвешивается во время движения автоматически, с фиксацией номера машины и веса, а не инспектор бегает вокруг фуры, а его посыпают зерном из кузова. Чтобы эта система заработала, необходимы законодательные изменения, которые бы позволили автоматическую фиксацию нарушения.

Для этого был разработан специальный законопроект (№6644). С июня прошлого года он лежит в парламенте, в повестку дня включен еще в марте этого года, но так и не был рассмотрен. До сих пор никаких надежд, что он будет принят. Аграрное лобби делает все возможное для того, чтобы этот проект закона никогда не прошел ни одно чтение. А это означает, что разработанная нами система никогда не заработает нормально.

- Тем не менее вы уже внедряете пилотный проект этой системы. Ставите телегу впереди лошади?

- Мы начали с пилотного проекта для того, чтобы посмотреть, как система будет работать. Мы договорились с Всемирным банком, что в рамках пилота мы закупим шесть первых комплексов взвешивания и обеспечим весовой контроль всех транспортных средств, которые въезжают и выезжают из столицы по основным транспортным коридорам. Был объявлен тендер, документацию для которого разрабатывали с участием тех же шведов. В конце сентября у нас конечный срок подачи заявок. На сегодняшний день заинтересованность проявили 13 компаний. Работы в ЕС для них уже нет, и они с интересом поучаствуют в подобном проекте в Украине. Тем более что проект финансируется Всемирным банком. То есть мы готовы к реализации, но без принятия законопроекта №6644 мы лишь напрасно потратим средства МФО (порядка 5 млн долл. США).

- Почему?

- Система взвешивания состоит из нескольких элементов: датчиков веса, вшиваемых в дорожное полотно, и камер, расположенных над датчиками, которые синхронизированы с ними и фиксируют габариты транспортных средств и номерные знаки. На самом деле часто фотографии позволяют идентифицировать даже водителя. Далее в районе пяти километров будет располагаться площадка, на которой будут находиться сотрудники Укртрансбезопасности и, зафиксировав нарушение весового режима, будут останавливать транспортное средство и штрафовать. Однако на этом этапе с ними все равно можно будет договориться, и чтобы исключить эту возможность, параллельно будет работать третий элемент: бэк-офис - независимый центр, в который также будет поступать вся информация с датчиков и камер. В идеале сотрудники Укртрансбезопасности или Нацполиции не должны останавливать машину с перегрузом. Собственник транспортного средства в течение пяти дней после нарушения будет получать штраф по почте. Это конечная цель, но достичь ее невозможно без принятия соответствующего законопроекта. Иначе машины все равно придется останавливать в ручном порядке, и коррупционная составляющая никуда не исчезнет. Чтобы избежать коррупции, нужно полностью ликвидировать человеческий фактор. Но нам пока не дают это сделать. В решении вопроса мы надеемся на поддержку Всемирного банка, который профинансировал этот проект и не заинтересован в том, чтобы он полноценно так и не заработал.

- А будут ли повышены штрафы?

- Да, в обязательном порядке штрафы на проезд перегруженного транспорта станут выше. Например, в Венгрии и Польше такие штрафы достигают нескольких тысяч евро, и штрафуют перевозчика. В Украине до сих пор все привязано к номерам транспортного средства. Теоретически мы можем определить его собственника, но совсем не обязательно, что автомобиль будет принадлежать компании-перевозчику, поскольку на дорогах большое количество машин, которые управляются по доверенности или зарегистрированы с применением прочих юридических особенностей, характерных исключительно для Украины. И тут тоже важен уровень автоматизации процессов. От него напрямую будет зависеть эффективность работы всей системы контроля.

- Что будет с данными о нарушениях, будут ли списки нарушителей публичными, и что им грозит, помимо штрафа?

- Пока регламента еще нет. Но Мининфраструктуры согласно с тем, чтобы эти данные были публичными. Конечно, мы не можем исключить того, что после публикации этой информации перевозчики не обратятся в суды. Для этого в том числе нужно вносить законодательные изменения, так как на сегодняшний день практически любую информацию о компании можно закрыть, прикрываясь коммерческой тайной.

- Не было инициативы разделить ответственность между перевозчиком и заказчиком перевозки? Как, например, происходит при перевозке грузов морскими путями.

- Безусловно, такие идеи были. Но наши подрядчики предложили еще более инновационную схему, которую уже можно внедрить.

На сегодняшний день во все контракты по строительству и ремонту дорог вписывается гарантийный пятилетний период. В этот срок подрядчик обязан ремонтировать дорогу за свой счет. Естественно, он напрямую заинтересован в том, чтобы дорога как можно дольше сохранялась в идеальном состоянии. Для подрядчиков проезд перегруженных автомобилей по его участку дороги - это прямые убытки. Уже есть официальное предложение от подрядчика, чтобы в пунктах стационарного контроля на их участке дороги вместе с сотрудниками Укртрансбезопасности, которые не могут эффективно контролировать проезд перегруженного транспорта, присутствовали также и представители подрядчика, отвечающего за гарантийный ремонт этого участка дороги. Пока другого выхода из этой ситуации подрядчики не видят.

Договориться с подрядчиком, для которого прибыли аграриев - это прямые убытки его компании, уже не получится.

- Шесть пилотных комплексов, установленных на подъездах к столице, принципиально проблему не решат. Когда система сможет заработать полноценно?

- Мы вместе с МФО оценим результаты работы пилота, на его запуск отведены 220 дней, и еще полтора года на устранение дефектов, если они будут выявлены. Но независимо от этого, к лету следующего года они будут запущены и начнут работу. Следующее лето покажет нам, справится ли эта система. Европейский инвестиционный банк уже подтвердил готовность участия в расширении данного проекта, если результаты мониторинга пилота будут удовлетворительными. Очевидно, будет подписано дополнительное кредитное соглашение, предполагающее установку комплексов весового контроля на всех основных магистралях Украины. Параллельно надо перекрыть перевозчикам возможности для их объезда по другим дорогам, установить ограничительные знаки, патрули полиции, которые будут контролировать попытки водителей объехать систему весового контроля. Так работает весь цивилизованный мир. Если система весового контроля не заработает, дорожная отрасль развиваться не будет.

Капитальный ремонт одного километра шестиполосной дороги первой категории стоит порядка трех миллионов долларов. За эту сумму можно отремонтировать 50 километров проселочной дороги третьей категории. И мы никогда не доберемся до ремонта проселочных дорог, если все финансирование будет вкладываться исключительно в масштабные инфраструктурные проекты.

- Какое количество комплексов потребуется для всей Украины?

- Пока сложно сказать. Наибольшее количество однозначно будет сконцентрировано на юге Украины - в Николаевской, Одесской и Херсонской областях. Впрочем, западные регионы не отстают по количеству перегруженных автомобилей на дорогах. Речь ведь не только о сыпучих грузах, нередко там ездят контейнеровозы с колоссальным перегрузом до 200 тонн. Ни одно дорожное покрытие не выдержит таких нагрузок, даже самого лучшего качества, особенно летом. Дорог, которые бы выдержали такие нагрузки, просто не существует.

- Даже если это будут бетонные дороги?

- Бетонное покрытие действительно прочнее, но дороже. В масштабах всей Украины бетонные дороги точно не станут панацеей. А главное, что и у бетонных дорог есть ограничения и свой предел прочности. Конечно, если речь идет о припортовых дорогах, то есть смысл в строительстве именно бетонных дорог. У нас уже подписан меморандум с китайской корпорацией (CRBC), согласно которому компания изучает возможность строительства (реконструкции) дорог в треугольнике Одесса-Николаев-Херсон, причем на условиях предоставления финансирования. У китайцев свой интерес - для них это важный логистический центр, и они готовы инвестировать в него свои средства, порядка 300 млн долл. Переговоры в процессе, они готовят документацию. Процесс длительный, так как нам необходимо выйти за рамки Закона "О публичных закупках", ведь мы изначально отдаем этот проект одному подрядчику. Очевидно, для этого потребуется подписание какого-то рамочного межправительственного соглашения. Но процесс идет.

- Интерес со стороны других иностранных подрядчиков усиливается?

- Да, конечно. В 2018 году принята государственная целевая программа на пять лет. Это отодвигает горизонт планирования для подрядчиков и повышает их интерес к работе в Украине. Мы показываем, что у нас есть ресурсы, которые мы готовы вкладывать в развитие отрасли в течение ближайших лет. Да, часть этих средств - кредиты МФО, но объективно в государственном бюджете просто нет средств для таких проектов, и отказаться от кредитов мы пока не можем.

Кроме того, пятилетний план дает понимание не только объемов финансирования, но и карты развития проектов. То есть план поэтапно показывает, какие участки в каком порядке будут внедряться. Конечно, даже пятилетняя программа не решит абсолютно всех проблем, так как до этого мы должны были ремонтировать около 17 тысяч километров дорог ежегодно, а ремонтировали от силы тысячу, и проблемных участков накопилось огромное количество. Но программа определяет приоритетность и дает возможность планирования, что очень важно для подрядчиков.