Большой замах с размытой перспективой

Правительство Гройсмана представило общественности свою программу - издание второе, исправленное и дополненное.

Хорошо, что оно не остановилось на предыдущем, совершенно пустом варианте, плохо, что новая редакция пока выигрывает принципиально лишь по объемам текста. Планов у новой кабминовской команды сверх меры (набралось на 200 страниц): институциональная реформа, реформы госслужбы, медицины, образования, науки, децентрализации, создание рынков газа, электроэнергии, угля. Кажется, что премьер решил одним махом разобраться со всеми проблемами государства. Но с учетом масштабов работ возникают сомнения, что команде премьера хватит сил и желания реализовать все намеченное. Благо, они подстраховались, поставив кое-где размытые сроки, возложив ответственность сразу на нескольких исполнителей, а то и вовсе ограничив свою роль реформаторов разработкой нужных законопроектов. Тем не менее общее представление о том, куда будет двигаться Украина при Гройсмане, складывается.

Макроуровень, торговля и инвестиции

Макроэкономическая стабилизация и устойчивый экономический рост, по мнению составителей программы, зависят от сокращения нерациональных бюджетных трат и умения планировать госсмету на среднесрочную перспективу. Вообще, в конце каждого пункта программы после планов на год текущий идут упоминания о задачах на среднесрочный период, однако уточнения по срокам - речь идет о трех, четырех или пяти годах - нигде нет. Говоря о среднесрочном планировании бюджета, составители оперируют тремя годами. Для государственного бюджетирования это нормальная практика, но вот перенос реализации некоторых других задач на три года настораживает, впрочем, об этом ниже.

Нам наконец обещают, что бюджетная резолюция перестанет быть отпиской, а станет руководством к действию. Чем, кроме слов, эти обещания подкреплены, непонятно. Поэтому что помешает чиновникам, как и раньше, работать над этим документом спустя рукава, не ясно. Ведь даже соблюдение установленных норм бюджетного процесса не гарантирует его качества. Мы помним, как в прошлом году бюджет подали в парламент согласно букве закона 1 сентября и спустя час забрали на доработку, которая длилась до конца ноября. Бюджетную резолюцию Минфин должен подавать до 1 июня. По данным ZN.UA, в Минфине до сих пор не знают, что в ней написать, - показатели слабо прогнозируемы. То, что этот документ будет готов вовремя, маловероятно. Как и то, что поданный в нем анализ будет достоверен.

Целевые показатели, обозначенные в программе, касаются только дефицита бюджета: 2017 г. - 3% ВВП; 2018-й - 2,5% ВВП; 2019-й - 2,3% ВВП. План - грандиозный. О том, выполним ли он, сможем судить по итогам нынешнего года, в котором мы изо всех сил пытаемся удержать дефицит в 3,6% ВВП. Пока на внешних рынках, от конъюнктуры которых зависят поступления не только валюты в страну, но и госбюджета, ни шатко ни валко - прогнозировать что-либо сложно, влиять невозможно вообще.

Говоря о развитии и поддержке экспорта, правительство все же предлагает ряд решений. Например, к июню, который на пороге, создать механизмы финансовой поддержки и страхования экспортных рисков, а к июлю, до которого осталось чуть более 30 дней, - открыть наши торговые представительства за рубежом и собрать Совет по продвижению экспорта при КМУ. К декабрю разработать Национальную экспортную стратегию. С нового года запустить Экспортный веб-портал. В планах подписание договоров о свободной торговле с Канадой, Турцией и Израилем.

К сожалению, опыт работы украинских экспортеров на рынках ЕС показывает, что само по себе заключение торговых договоренностей, равно как и стратегии с веб-порталами, эффекта не дают, нужна качественная продукция, необходимая рынкам, на которые мы планируем выходить.

По просьбе Минэкономразвития Центр экономических исследований (при Институте экономических исследований и политических консультаций) провел масштабную работу, дающую конкретные рекомендации, как реализовать экспортный потенциал Украины. Но их в программе нет. Надеемся, что их просто не успели вписать в документ, но учтут потом. В той самой среднесрочной перспективе.

Особых надежд на привлечение инвестиций в Кабмине не питают. В текущем году количество проектов государственно-частного партнерства хотят увеличить с двух до трех, в перспективе до десятка, а количество индустриальных парков - до пяти. Создать орган, призванный искать и сопровождать инвесторов, планируют до конца года. А анализ инвестиционных возможностей вообще перенесен на среднесрочную перспективу.

Развивать промышленное производство тоже будут госпрограммами, стратегиями и планами развития. Все будут готовы к третьему кварталу. Планы по восстановлению тоже весьма скромные - рост объемов промышленного производства к концу года должен быть не менее 2%, в среднесрочной перспективе - не менее 4%. В 2017-м доля промышленности в структуре ВВП должна быть не менее 20%, т.е. чуть выше, чем в 2014-м. Что ж, все закономерно, учитывая, что экономических предпосылок для развития нет, а привлечение инвестиций хромает на обе ноги.

АПК и земельная реформа

С 2017 г. полностью отменяются налоговые льготы по НДС (так называемый специальный режим НДС) для аграрных производителей. Это требования МВФ и здравого смысла. Правительство предлагает аграриям альтернативную поддержку в виде дотаций, но сразу делает акцент на том, что получат ее средние и мелкие хозяйства. Речь идет о ежегодном (до2020 г.) выделении из госбюджета суммы, составляющей не менее 1% от объема производства валовой продукции сельского хозяйства. В текущем году, например, она составит не менее 450 млн грн. Сумма маленькая с учетом тех объемов НДС, которые агропроизводители оставляли на спецсчетах. Там счет шел на десятки миллиардов. Но и полагается она не всем, а только сельхозпроизводителям, обрабатывающим до 500 га. Средства будут выделяться на развитие многолетних насаждений, на животноводство, фермерство и кооперацию.

Министерство аграрной промышленности почему-то только к концу года должно подготовить проект закона Украины "О внесении изменений в Закон Украины "Об особенностях страхования сельскохозяйственной продукции с государственной поддержкой". Дата странная, ведь в сельском хозяйстве маркетинговый год начинается в июле, и ориентироваться лучше бы на него. Что ж, видимо, быстрее не могут.

Остальные шаги опять перенесены на перспективу: проведение для аграриев тренингов и семинаров, поддержка развития кооперации путем объединения малых и средних производителей, стимулирование создания предприятий с углубленной переработкой сельскохозяйственного сырья и наращивание их экспортного потенциала.

Отдельно внимание уделено развитию органического рынка Украины. Его потенциал, по мнению авторов, огромен и может помочь экспорту. Государственную поддержку производителям органической продукции будут выделять из средств Украинского государственного фонда поддержки фермерских хозяйств. Остается надеяться, что и достанется она фермерским хозяйствам.

Земельная реформа все-таки состоится, правда, закон об обороте земель сельскохозяйственного назначения планируют подать в парламент не ранее четвертого квартала этого года, что сокращает возможности для его скрупулезного изучения и внесения поправок. Обсуждение земельного вопроса в парламенте - это борьба популизма, здравого смысла и лобби. Перенос этого спектакля на конец бюджетного года лишь создает дополнительные поводы для манипуляций как общественным мнением, так и депутатскими голосами.

Также до конца года планируется создать нормативно-правовое поле для решения целого комплекса проблем в земельных отношениях: введение оборота прав долгосрочной аренды на земли сельхозназначения, их продажи и залога, урегулирование проблемы земель с нечетким правовым статусом (полевые дороги, лесополосы, коллективная собственность, невостребованные паи). Также будет создан механизм экономического стимулирования, предотвращающий деградацию земель, разработаны основы для консолидации земель с целью повышения эффективности их использования. Планов тьма, и все они повторяют намерения прошлых лет. Тогда дальше деклараций дела не продвинулись. Надеемся, что этот опыт будет учтен.

Традиционно все важное и нужное перенесено на среднесрочную перспективу. В условиях снятия моратория на продажу сельхозземель уже в 2017-м не совсем понятно, кому уже нужны будут информационные кампании о положительных последствиях введения оборота земель сельхозназначения, развитие консультационных служб для пайщиков и защита их прав в среднесрочной перспективе. Все это нужно делать уже сейчас, чтобы подготовить рынок, даже спустя год после его открытия все эти консультации свою актуальность утратят.

Налоги и льготы

Реформирование налоговой системы будет касаться исключительно улучшения администрирования, причем ради улучшения инвестиционного климата в Украине, а не ради упрощения жизни украинских налогоплательщиков. Кстати, прошлогодняя налоговая реформа якобы уже улучшила администрирование многих налогов. Но нет предела совершенству. Мы уже неоднократно писали, что украинскую систему налогообложения можно совершенствовать бесконечно, чем и будет заниматься правительство. Под влиянием офшорных скандалов появился в программе пункт о противодействии уклонению от налогообложения за счет офшорных юрисдикций и борьбе с коррупционными схемами, в которых они используются. Как и в случае с усилением контроля за трансфертным ценообразованием, эта норма рискует стать "вечной реформой" - никаких серьезных шагов для борьбы с офшорами правительство не предлагает. Но по мелочам улучшения будут.

В планах введение единого публичного реестра заявлений на бюджетное возмещение НДС, урегулирование существующих несогласованностей и пробелов в его администрировании, упрощение порядка составления декларации по НДС, долгожданное согласование баз единого социального взноса и налога на доходы физических лиц, создание возможности подачи единой отчетности по ЕСВ и НДФЛ и их уплаты общей суммой.

Реформа самой фискальной службы, которая вроде как уже идет, тоже в планах правительства. Целевой показатель на 2016 г. - сокращение численности работников ГФС до 41 тыс. штатных сотрудников. Что любопытно, по данным Кабмина, численность работников ГФС составляет около 58 тыс., а по данным самой ГФС - 43 тыс. человек, и в соответствии с решением КМУ они уже начали сокращение 30%, или 17,6 тыс., сотрудников. Арифметика занимательная, действительно, 58 минус 30% - это 43, но откуда тогда взялся показатель в 41 тыс.? И почему данные фискалов не совпадают с данными Минфина? В любом случае, процесс сокращения штата в налоговой так же бесконечен, как и улучшение администрирования, он длится уже два года и даже не приблизился к завершению.

Также для ГФС будут составлены основные показатели эффективности (KPI), например, сокращение времени на административное обжалование, увеличение доли плановых проверок, увеличение доли налогов, уплачиваемых добровольно. При этом от планов сборов в качестве единых показателей деятельности фискалов хотят отказаться. Насколько эти пункты коррелируют друг с другом - судите сами.

Грядет и аудит службы, его хотят закончить к концу года. Кстати, прошлым летом работу ГФС проверяла специальная межведомственная комиссия. В рабочую группу вошли специалисты администрации президента, Министерства финансов, Министерства экономического развития, силовых ведомств и даже отдела финансовой безопасности Национального института стратегических исследований. Комиссия проверяла интереснейшие и, наверное, никогда ранее не изучаемые стороны работы фискальной службы. Например, оценивалось влияние нормативных инициатив ГФС на состояние экономики в целом и ее отдельных отраслей, на достоверность и полноту прогнозирования налогов и сборов, наличие утвержденных методологических основ определения прогнозируемых показателей поступлений, а также влияние макроэкономических показателей и изменений законодательства на поступление налогов, соответствие поступлений налогов тенденциям экономического развития. Выводы и рекомендации членов комиссии, видимо, затерялись в бюрократическом аппарате. Так что без нового аудита не обойтись.

Налоговую милицию все-таки ликвидируют, а на базе Госфинмониторинга создадут новый орган по противодействию финансовым преступлениям. Инициатива хорошая, но как все будет на самом деле, можем только догадываться.

Никакого нового разделения фискальной и таможенной служб, слава Богу, не затевается. Более того, правительство намерено довести до ума процесс их объединения - интегрировать информационные системы налоговой и таможни, перейдя, наконец, к постаудиту. Принятие необходимого законодательства намечено на третий квартал, а само "слияние и поглощение" - на начало 2017-го. Противников у инициативы немало, борьба будет, во многом именно она проиллюстрирует способность Кабмина отстаивать свои идеи.

Декларируемый отказ от налоговых планов и нежелание менять ставки основных налогов оставляют без ответа вопрос с выплатами многочисленных субсидий, льгот и пенсий населению. Практически одномоментно глава фискальной службы отчитывается о хороших темпах перечисления ЕСВ и детенизации, а новый министр социальной политики заявляет о катастрофе с пенсионными выплатами и губительности снижения ЕСВ. Глава Пенсионного фонда сообщает о том, что дефицит есть (та еще новость), но задержек с выплатами не будет, так как Минфин все профинансирует. А вице-премьер по гуманитарным вопросам - о том, что повышать ЕСВ никто не будет, более того, налоговую нагрузку на бизнес продолжат снижать. Кстати, реформа системы коммуникаций власти и общества тоже в числе приоритетов, а ее необходимость очевидна. Как, видимо, и необходимость усовершенствования коммуникаций внутри самого много-вице-премьерного правительства.

Если не отвлекаться на Лебедя, Рака и Щуку социальной политики, то правительство намерено продолжать курс верификации и адресности социальной помощи, автоматизации процессов назначения пособий, льгот и субсидий, создания единого автоматизированного реестра льготников.

Конечно, дыры в соцфондах эти инициативы латают едва ли. Но выход найден, чиновники хотят увеличить количество плательщиков ЕСВ, забрав льготы у тех, кто сейчас может платить взнос добровольно. По предварительным оценкам, это шесть миллионов работающих украинцев. Но об этих деталях, конечно, в программе не сказано, а сама инициатива названа "усилением социальной защиты работающих граждан". Так вот, в среднесрочной перспективе "социальным страхованием" планируют охватить все трудоспособное население Украины.

Зарплаты тоже будут повышать своеобразно - вводя новую методологию определения минимальной заработной платы (МЗП), с учетом всех составляющих зарплаты (надбавок, премий, оплаты отпусков и больничных), а не только ее тарифной части. Спору нет, технически МЗП вырастет, жаль только, что уровень жизни ее получателей такое изменение подходов не улучшит.

Не поднимают в программе и принципиальные вопросы реформирования самой пенсионной системы - повышение пенсионного возраста, переход ко второму и третьему уровням. Это требования МВФ, более того, по информации ZN.UA, старт для нововведений обозначен - 2017 г. Впору бы готовиться, а не замалчивать эти вопросы, прикрываясь детенизацией и освобождением солидарной системы от несвойственных ей выплат.

Сколько еще подобных инициатив в программу не вошло? А главное, почему? Сколько еще власти будут не готовы открыто обсуждать с населением действительно важные и по сути уже решенные в высоких кабинетах вопросы? Это не помогает формированию в обществе понимания тех процессов, которые должны произойти. И сколько ни запихни в программу улучшений в рейтинге Doing Business и стратегий развития малого и среднего бизнеса, но если советник премьера Миклош после прошлогодней реформы "упрощенки" уже заявляет о необходимости очередного ее изменения, об этом стоит хотя бы упомянуть. А пока мы по старинке в планах пишем одно, прессе говорим другое, а делать собираемся, видимо, третье.