Бюджетное зеркало

В расчетах к государственному бюджету-2021 учтен прогноз расходов сводного бюджета в сумме 1673,7 млрд грн, или 37,1% ВВП, который меньше планового показателя 2020 года (40,7% ВВП), но превышает фактический показатель 2019-го (34,5% ВВП). Среднее значение отношения расходов сводного бюджета к ВВП за последние десять лет составило 34,4%.

Временное повышение роли государства в перераспределении расходов в текущем и следующем годах, на мой взгляд, оправдано, отвечает вызовам времени и общемировым тенденциям. Ведь спасение человеческих жизней и избежание экономического коллапса требуют от государства надлежащего финансирования медицинской сферы, расширения государственной поддержки населения и бизнеса. Вместе с тем украинское государство вынуждено вкладывать значительные ресурсы в сектор безопасности и обороны.

Обзоры МВФ подтверждают: общая тенденция по наращиванию государственных расходов проявляется во многих странах мира. Так, в странах с формирующимися рынками и со средними доходами прирост расходов сектора общего государственного управления составит 2,5 п.п. ВВП в 2020-м и 1,4 п.п. — в 2021-м по сравнению с 2019 годом.

Данные об относительной величине фактических расходов сводного бюджета Украины по функциональной классификации в 2012–2019 годах и плановые показатели на 2020–2021 годы приведены в таблице.

ZN.UA

Увеличение относительного объема расходов в 2021 году по сравнению с планом 2020-го и фактом 2019-го предполагается по следующим функциям государства:

— здравоохранение (с 3,2% ВВП в 2019 году до 4,1% по плану на 2020 год и до 4,2% на 2021-й);

— образование (с 6,0% ВВП в 2019 году до 6,7% по плану на 2020–2021 годы);

— дорожное хозяйство (с 1,7% ВВП в 2019 году до 3,4% по плану на 2020 год и до 2,2% в 2021-м);

— обслуживание государственного долга (с 3% ВВП в 2019 году до 3,6–3,7% по плану на 2020–2021 годы).

То есть среди позитивов фискальной политики 2020–2021 годов наиболее выражен слом устойчивых негативных тенденций динамики некоторых составляющих государственных расходов. В 2020–2021 годах государство планирует тратить заметно больше средств на образование и здравоохранение — ключевые сферы развития человеческого капитала. Так, расходы на здравоохранение в бюджете 2021 года относительно 2019-го должны вырасти на 1 п.п. ВВП, а расходы на образование — на 0,7 п.п. ВВП. И хотя, по многим свидетельствам, расходы на медицину на сегодняшний день недостаточны и не обеспечивают надлежащую защиту населения от пандемии, вряд ли можно было ожидать большего в самой бедной стране Европы с военными действиями на Востоке и низким уровнем налоговой морали общества.

С другой стороны, бюджетом на 2021 год по сравнению с планом 2020-го предусмотрено незначительное сокращение расходов на:

— государственное управление (с 2,5 до 2,2% ВВП);

— оборону (с 3,0 до 2,6% ВВП);

— общественный порядок, безопасность и судебную власть (с 4,0 до 3,7% ВВП).

Однако указанные статьи расходов в 2021 году должны финансироваться примерно на уровне 2019-го. Кроме того, такие сокращения, на мой взгляд, оправданы, поскольку в последние годы все из приведенных функций (кроме обороны) финансировались государством слишком щедро при деструктивном недофинансировании сфер развития человеческого капитала.

На рис. 1 показана динамика относительной величины расходов на здравоохранение и обслуживание государственного долга. В 2013 году государство тратило почти вдвое больше средств на здравоохранение, чем на обслуживание долга, — 4,2% ВВП против 2,3%. В дальнейшем финансирование медицинских расходов последовательно сокращалось при наращивании расходов на обслуживание долга. В 2018 году указанные направления расходования средств уравнялись и составили по 3,3% ВВП. Только в 2020 году, в условиях пандемии, финансирование здравоохранения заметно выросло.

ZN.UA

В 2021 году в медицинской сфере предусмотрено существенное увеличение программы государственных гарантий медицинского обслуживания населения и экстренной медпомощи, включено ассигнование на вакцинацию от COVID-19 и прочее. Правительство также начало ряд новых программ в сферах образования, культуры и спорта, увеличило объемы образовательной субвенции для повышения заработной платы педагогических работников, увеличило финансирование заведений высшего образования и расходы на подготовку сборных к спортивным соревнованиям. Все эти меры свидетельствуют о повышении приоритетности для государства сфер духовного и физического развития, накопления знаний и профессиональных навыков человека.

Негативным долгосрочным трендом фискальной политики Украины является сокращение расходов сводного бюджета на социальную защиту и обеспечение. Их относительный размер был уменьшен с 10% ВВП в 2013 году до 8,8% по плану на 2020-й и до 7,8% по прогнозу на 2021-й.

На рис. 2 приведена динамика относительной величины расходов на социальную защиту населения и на безопасность и оборону в 2013–2021 годах. В 2013-м государство тратило почти втрое больше средств на социальную защиту, чем на безопасность и оборону, — 10% ВВП против 3,7%. В последующие годы расходы на социальную защиту последовательно сокращались, а расходы на безопасность и оборону, наоборот, постоянно увеличивались (кроме 2021 года) и в 2020-м достигли максимального уровня — 7% ВВП.

ZN.UA

Низкие расходы на социальную защиту и обеспечение объясняются сохранением двукратного разрыва между размером фактического прожиточного минимума и прожиточного минимума, устанавливаемого законом о бюджете. Такая ситуация обрекает на хроническую бедность большинство нетрудоспособных граждан Украины и указывает на снижение роли украинского государства как гаранта выживания человека в сложных жизненных обстоятельствах или при нетрудоспособности.

В условиях массовой бедности населения и получателей социальных выплат, а также хронического недофинансирования капитальных расходов бюджета циничными выглядят решения о выделении заметно больших объемов бюджетного финансирования для некоторых силовых структур и государственных органов.

Так, наибольший прирост финансирования по абсолютным суммам и темпам прироста в проекте бюджета на 2021 год предполагается по следующим распорядителям бюджетных средств (в разрезе общегосударственных функций и общественного порядка):

— руководство и управление в сфере налоговой политики (+2,85 млрд грн, или +34,7% относительно плановых ассигнований 2020 года);

— центральное управление Службы безопасности Украины (+2,78 млрд грн, или 22,8%);

— обеспечение деятельности подразделений, заведений и учреждений Национальной полиции Украины (+2,13 млрд грн, или 6,5%);

— Офис генерального прокурора (+1,93 млрд грн, или 25,6%);

— Служба внешней разведки Украины (+1,64 млрд грн, или 69,5%);

— руководство и управление в сфере таможенной политики (+1,53 млрд грн, или 42,8%);

— аппарат Министерства юстиции Украины (+1,35 млрд грн, или 10,5%);

—— администрация Государственной пограничной службы Украины (+1,35 млрд грн, или 10,4%);

— обеспечение деятельности Государственного бюро расследований (+1,07 млрд грн, или 75,4%);

— администрация Государственной службы специальной связи и защиты информации (+1,04 млрд грн, или 38,5%);

— аппарат Государственного управления делами (+0,79 млрд грн, или 33,1%);

— аппарат Министерства по вопросам реинтеграции временно оккупированных территорий Украины (+0,69 млрд грн, или 88,2%).

Балансирование государственного бюджета Украины при наличии присущих ему рисков и разрывов требует сокращения расходной части бюджета на сумму минимум в 30 млрд грн. Уменьшение в бюджете 2021 года ассигнований для органов правопорядка, судебной власти и государственного управления стало бы самым рациональным и наименее болезненным для Украины решением.

Анализ расходной части бюджетов по экономической классификации подтверждает ряд неоднозначных тенденций. Так, капитальные расходы государственного бюджета должны вырасти с 2,7– 2,8% ВВП в 2018 и 2019 годах до 3% в 2021-м. Но что касается плана 2020 года, то уровень капитальных расходов в 2021-м должен снизиться на 0,2 п.п. ВВП. Капитальные расходы сводного бюджета также должны увеличиться с 3,5% ВВП в 2018 и 2019 годах до 3,7% в 2021-м (но уменьшиться на 0,2 п.п. ВВП относительно плана 2020 года).

Такие изменения в структуре расходов бюджета не могут не настораживать, поскольку масштабные и эффективные государственные инвестиции в инфраструктуру могли бы стать мощным стимулом повышения производительности факторов производства и акселератором экономического роста в стране. Но, к сожалению, потребительская экономическая модель, долгое время доминирующая в Украине, сводит к минимуму роль государственных инвестиций и консервирует экономическую отсталость страны.

Напоследок следует отметить, что, кроме очерченных недостатков расходной части, проект бюджета на 2021 год характеризуется повышенными рисками:

• невыполнения доходной части бюджета в условиях продолжения экономической рецессии, затяжного характера пандемии и удержания низкой инфляции (это снизит объемы номинального ВВП и налоговой базы для начисления основных налогов);
• невозможности государства привлечь плановые объемы внутренних государственных займов (549,1 млрд грн) в бюджет при сохранении низкой емкости и волатильности внутреннего рынка заимствований.

С учетом этого в процессе доработки проекта бюджета на 2021 год надо пересмотреть отдельные показатели доходов государственного бюджета в сторону уменьшения, в первую очередь внутреннего НДС, акцизных налогов и рентных платежей. А для минимизации рисков внутреннего заемного финансирования бюджета нужно проводить активную политику привлечения средств физических лиц на рынок ОВГЗ и смягчать регуляторные требования к банкам в части их инвестиций в валютные ОВГЗ.

Наряду с этим целесообразно продолжать сотрудничать с иностранными официальными кредиторами и донорами, как двусторонними, так и многосторонними (МВФ, Всемирным банком, ЕС, правительствами государств-партнеров). Их займы в большинстве случаев долгосрочные с низкими процентными ставками. Но взаимовыгодное сотрудничество Украины с международными организациями предполагает проведение регулярных оценок долгосрочных экономических эффектов решений, предъявляемых к Украине как реципиенту внешних кредитов, а также профессиональное отстаивание уполномоченными лицами позиций украинской стороны в переговорном процессе.