Кто должен администрировать местные налоги?

Можно по-разному относиться к инициативе зачисления НДФЛ военных в государственный бюджет, но сам прецедент перераспределения этого общегосударственного налога в очередной раз доказывает, что в вопросе наполнения бюджета местной власти максимальное внимание надо уделять местным налогам и сборам, эффективное администрирование которых является залогом настоящей независимости местного самоуправления.

К местным налогам и сборам относятся:

• налог на имущество (состоящий из платы за землю, налога на недвижимое имущество, отличное от земельного участка, и транспортного налога);
• единый налог;
• сбор за места для парковки транспортных средств;
• туристический сбор.

В общем объеме налоговых поступлений местных бюджетов их суммарная доля в 2022 году сократилась до 21,4%, тогда как в относительно мирном 2021-м составляла почти 26%.

Сейчас более половины от общего объема поступлений местных налогов и сборов приходится на единый налог. При этом наибольший потенциал для увеличения — у налога на имущество. Вполне релевантное сравнение с соседней Польшей свидетельствует о возможности увеличить в Украине поступления от имущественных налогов (относительно ВВП) в 1,5–2 раза.

В рамках исследования системы местного налогообложения выяснилось, что одной из основных причин налогового разрыва (это разница между потенциальными и фактическими поступлениями) по налогу на имущество является несовершенство налогового законодательства, формирующего весь комплекс элементов этого налога.

В частности, речь идет об отсутствии минимальной ставки налога и достаточно высоком уровне льготы (по площади объекта, освобождаемой от налогообложения), в которой не учитывается уровень доходов налогоплательщиков.

Несоответствие законодательства сегодняшним реалиям есть также в сфере регистрации имущества, классификации и учета объектов налогообложения, распределения полномочий по администрированию местных налогов и т.д.

Вопрос передачи части полномочий по администрированию имущественных налогов от Государственной налоговой службы (ГНС) местным органам власти буквально висит в воздухе. И это вполне закономерно, поскольку именно представители громад максимально заинтересованы в эффективном наполнении местного бюджета. Более того, имея весьма ограниченные полномочия, органы местного самоуправления (ОМС) уже фактически принимают активное участие в этих процессах.

В ходе упомянутого выше исследования команда независимых экспертов провела ряд интервью с представителями ОМС в Винницкой, Днепропетровской, Ивано-Франковской, Киевской, Львовской и Ровненской областях. Несмотря на отличия в специализации (промышленность, сельское хозяйство, туризм, торговля) и разную степень урбанизации (город, поселок, село), в вопросе администрирования местных налогов громады сталкиваются с похожими проблемами и вызовами.

Ключевой преградой для успешного администрирования налога на имущество является низкий уровень наполнения реестров недвижимости. По итогам опроса представителей ОМС был сделан вывод, что реестр вещных прав на недвижимое имущество наполнен всего на 30–50%, земельный кадастр — на 70–80%. Последнее подтверждается официальными данными Госгеокадастра, согласно которым наполненность ГЗК составляет 72%.

У органов местного самоуправления нет достаточных полномочий для стимулирования собственников недвижимого имущества вносить информацию в реестры. Но в некоторых громадах представители ОМС пытаются законным образом решить эту проблему. Например, в одной из опрошенных громад финансовое управление ОМС присылает собственникам недвижимости письма-напоминания о необходимости уплатить налоги, в которых призывает граждан обращаться в органы ГНС для начисления налога на основании оригиналов документов о праве собственности. Этому предшествовала кропотливая работа по формированию собственной базы данных объектов налогообложения, продолжавшаяся несколько лет.

В вопросе определения ставок имущественных налогов мотивация работников финансовых управлений и депутатов местных рад может существенно отличаться. Нередко депутатский корпус является выразителем интересов бизнеса, заинтересованного в занижении ставок налогов, что в результате негативно сказывается на доходах местного бюджета.

Сотрудничество ОМС с органами ГНС в большинстве случаев достаточно конструктивно, что стало одним из приятных открытий исследования. Наиболее результативно оно при наличии хороших личных отношений между работниками соответствующих органов, особенно в случае, когда в ОМС вопросами налогов занимаются бывшие работники налоговой.

Неединичны случаи, когда ОМС передают в налоговую информацию об объектах налогообложения. Очень часто работники местных органов власти по просьбе ГНС вручают налогоплательщикам налоговые сообщения-решения (НСР). Во многих случаях представители ОМС проводят разъяснительную, просветительскую и консультационную работу с налогоплательщиками. Фактически все перечисленные функции, которые добровольно берут на себя ОМС, являются важным элементом администрирования соответствующих налогов.

В целом общение с работниками соответствующих подразделений ОМС помогло понять, что в подавляющем большинстве это добросовестные профессионалы, которые не просто выполняют поставленные задачи, но и являются настоящими энтузиастами своего дела.

С учетом характера работы очень важным аспектом является программное обеспечение, которым пользуются работники ОМС для управления бюджетом громады. Обычно это стандартный набор цифровых продуктов: ИПК «Местный бюджет», АИС «Местные бюджеты», Электронный кабинет налогоплательщика (громады), некоторые онлайн-сервисы. Представители громад отмечают, что разработчики программного обеспечения прислушиваются к их запросам по усовершенствованию указанных продуктов.

Настоящим прорывом стало внедрение в работу ИАС LOGICA, которая значительно расширила возможности программного обеспечения и ускорила рабочие процессы.

Несмотря на войну, фактически все ОМС выполнили требования правительства по налаживанию информационного взаимодействия с соответствующими органами власти через ИАС LOGICA, что сразу же значительно улучшило условия работы их сотрудников. Важно, что функционал этой информационно-аналитической системы постоянно увеличивается, что расширяет возможности ОМС по формированию и выполнению бюджета громады.

Результаты диагностики системы местного налогообложения свидетельствуют, что максимально положительного эффекта в вопросе наполнения местных бюджетов можно достичь лишь при углублении сотрудничества ОМС с органами ГНС в части администрирования налогов.

Наиболее рациональным, по нашему мнению, может быть кооперативное (совместное) администрирование налога на имущество органами местной власти вместе с ГНС. В такой модели ОМС могли бы, вполне естественно, играть роль фронт-офиса, что предполагает непосредственное взаимодействие с налогоплательщиками в вопросах учета, регистрации объектов налогообложения, отправления и вручения НСР, проведения разъяснительной работы и предоставления консультаций.

А органы ГНС в такой модели должны играть роль бэк-офиса, ответственного за начисление налогов, аналитику, отслеживание рискованных плательщиков и т.д.

Фактически такая модель администрирования налога на имущество уже эволюционно сформировалась во многих громадах. Так что перед центральной властью стоит задача только формализовать ее и масштабировать на всю страну.

Эта публикация подготовлена при поддержке Европейского Союза и его государств-членов: Германии, Швеции, Польши, Дании, Эстонии и Словении. Содержание этой публикации является исключительной ответственностью ее автора и не может никоим образом восприниматься как отражающий взгляды Программы «U-LEAD с Европой», правительства Украины, Европейского Союза и его государств-членов Германии, Швеции, Польши, Дании, Эстонии и Словении.