"Ядерный вариант" для Варшавы

Польская правоконсервативная партия "Право и справедливость" ("ПиС") пришла к власти с планом реформ - так называемых "хороших изменений".

Она анонсировала исправление ошибок предыдущих лет независимости, усиление польского государства и его роли в Европейском Союзе, люстрацию коррумпированных посткоммунистических элит, расширение сферы социальной защиты на те прослойки польского населения, которые не почувствовали значительного улучшения от членства в ЕС. Получив мощный народный мандат, она немедленно взялась за внедрение этой программы. Но уже первые действия нового правительства осенью 2015 г. вызвали довольно резкую реакцию Европейской комиссии и отдельных государств, которая на определенных направлениях вылилась в подлинное противостояние.

Необходимость реформы судебной власти играла в реформаторском видении "ПиС" особую роль. Польская судебная система определялась властью и провластными спикерами как неэффективная и неуклюжая, элитная, оторванная от общества и неподотчетная ему, едва ли не как форпост негативного наследия посткоммунизма. Конечно, в спорах с ЕС важными были и остаются другие вопросы - усиление контроля власти над публичными СМИ, государственной службой, дальнейшее ограничение права на аборт или - в последнее время - законодательство по урегулированию мирных собраний и финансированию общественных организаций. Не следует также забывать и о диаметральных расхождениях между Польшей и европейскими институтами в вопросе выполнения квот на принятие беженцев. Впрочем, начиная со споров вокруг легитимного состава Конституционного суда, введения изменений в процедуры его функционирования, назначения нового председателя и т.п., именно реформы судебной системы всех уровней стали центром разногласий между Польшей и институтами ЕС.

Несмотря на жесткую критику, первая волна этих реформ прошла без значительных последствий, если не считать таковыми ухудшение общего климата отношений Варшавы и с ЕС, и с отдельными государствами-членами. Так, выводы Венецианской комиссии относительно реформирования Конституционного суда польское правительство решило не учитывать. Европейская комиссия в январе 2016 г. начала процедуру, в соответствии с которой уже трижды давала Польше рекомендации по восстановлению верховенства права. Польское правительство, в свою очередь, давало ответ, что в действительности с реформами все благополучно, подчеркивая вместе с тем принцип невмешательства во внутреннюю политику государств-членов.

На фоне безрезультатности перечисленных инициатив самыми острыми вербальными проявлениями конфликта довольно скоро стали упоминания о беспрецедентной возможности применения к Польше положений статьи 7 Договора о Европейском Союзе. Параграф первый этой статьи предусматривает, что, по предложению трети государств-членов, Европейского парламента или Европейской комиссии, Совет большинством в 4/5 голосов, по согласию Европейского парламента, может признать наличие риска серьезного нарушения государством-членом европейских ценностей. Параграф второй гласит, что следующим шагом Совет, по согласию Европарламента, консенсусно может определить уже не риск, а наличие такого серьезного и постоянного нарушения. В соответствии с третьим параграфом, Совет ЕС квалифицированным большинством может приостановить реализацию некоторых прав государства-нарушителя, включительно с потерей права голоса в Совете ЕС.

Дальнейший текст статьи подчеркивает, что в случае изменения ситуации Совет ЕС квалифицированным большинством сможет модифицировать или даже отозвать наложенные ограничения. Параллельно подчеркивается необходимость постоянного диалога с государством-нарушителем на всех стадиях процесса. Впрочем, даже такие предостережения не смягчают радикальности предлагаемого решения. Недаром в англоязычной прессе его называют nuclear option - "ядерным вариантом".

Как и в случае с настоящим ядерным оружием, суровость возможного наказания существенным образом уравновешивается сложностью достижения согласия на его применение. Уже на втором параграфе процедура упирается в тупик механизма консенсуса: необходимого согласия на наложение санкций всех 28 государств - членов ЕС. Поэтому не удивительно, что практически сразу, 8 января 2016 г., премьер-министр Венгрии Виктор Орбан недвусмысленно заявил, что будет ветировать какие-либо попытки применить статью 7 против Польши. Он не изменил своей позиции до сих пор, очевидно, надеясь на взаимность. Ведь о возможности применения статьи 7 к Венгрии в ЕС впервые заговорили еще в 2013 г., а в мае текущего года резолюция Европейского парламента прямо рекомендовала обратиться к этой мере (пока что безрезультатно).

Теоретически, ничего вечного нет, поэтому даже Орбан не всегда будет голосовать комплементарно для Польши. Самым цитируемым примером стало голосование за кандидатуру президента Европейского Совета в марте 2017 г., когда против переизбрания Дональда Туска проголосовала исключительно его родная Польша. Важность этих вопросов, однако, несравнима и не позволяет проводить прямые аналогии. Еще более теоретически - партия "Фидес" Орбана может потерять власть на выборах весной следующего года: впрочем, эта теория разбивается о большинство опросов, предсказывающих ей сейчас убедительную победу. Поэтому в реальности и сегодня, и в ближайшей перспективе возможность консенсуса в рамках параграфа 2 статьи 7 Договора ЕС остается призрачной.

Стабильность венгерского вето на применение "ядерного инструмента", конечно, сказалась на убедительности соответствующих угроз Еврокомиссии, но с середины лета мы вновь наблюдаем усиление риторики по поводу применения статьи 7. Польское правительство и парламент не только не отреагировали на предыдущую критику реформы судопроизводства, но и попытались ее существенным образом расширить и углубить. По планам "ПиС", новая волна реформы должна была произойти еще в июле, когда три законопроекта - о Верховном суде, Государственном совете судопроизводства (органе, наблюдающем за судами и номинирующим судей) и общих судах - были почти молниеносно приняты парламентским большинством обеих палат. Они, среди прочего, предусматривали увольнение всех судей Верховного суда, роспуск Государственного совета судопроизводства, передачу полномочий выбора судей - членов Совета от органов судейского самоуправления в парламент и предоставление министру юстиции широких возможностей при назначении и увольнении судей.

В этот раз законы вызвали не только критику международных партнеров, но и достаточно массовые и продолжительные уличные протесты. Правительство и парламент не особенно обращали на это внимание, но президент Анджей Дуда, неожиданно для многих обозревателей, наложил вето на два из трех законов. В своем решении он, в частности, ссылался на переизбыток полномочий, которые будут сконцентрированы в руках министра юстиции, который одновременно исполняет функции генерального прокурора. В результате в силу вступил лишь закон об общих судах.

Несмотря на то, что президент Польши фактически пошел наперекор собственной партии и вызвал на себя шквал критики однопартийцев, позицию Еврокомиссии это никоим образом не смягчило. Спустя несколько дней после объявления о вето ЕК анонсировала запуск процедуры, предусматривающей возможность иска Европейской комиссии против Польши в Европейский суд справедливости о защите уволенных, в соответствии с принятым законом, судей судов общей юрисдикции. Формальной претензией ЕК стало положение о разном возрасте выхода на пенсию судей-мужчин и судей-женщин под тем предлогом, что это противоречит европейским нормам гендерного равенства.

Такое настроение подтвердило, что ЕС, самым знаковым представителем которого в диалоге с Польшей является первый вице-президент Европейской комиссии Франс Тиммерманс, не согласен на половинчатые решения и сохраняет жесткую позицию относительно как новых законопроектов, так и уже принятых юридических актов. Еврокомиссия начала очерчивать для Польши дедлайны для "исправления ошибок" в реформах Конституционного суда и общих судов и поощряла президента разработать новые законопроекты в полном соответствии с европейскими нормами и ценностями. Последним из таких дедлайнов было 27 октября.

Непримиримая позиция Европейской комиссии оставила Дуде немного шансов для маневра. Два месяца понадобилось польскому президенту, чтобы предложить новые проекты, которые модифицировали детали, но не изменили общей логики реформы. Вместо увольнения всех судей Верховного суда предлагалось снизить пенсионный возраст с 70 до 65 лет, что теоретически давало возможность уволить до 40% судей Верховного суда, включая председателя. Право определять, какие судьи в возрасте за 65 лет все же смогут остаться на своих должностях, должно было перейти от министра юстиции к президенту. Второй президентский законопроект видоизменил процедуру избрания судей в Государственный совет судопроизводства, но оставил основоположный принцип передачи этой функции от судейских объединений в парламент. И комиссар Тиммерманс, и другие европейские политики сошлись во мнении, что, учитывая сохранение общей логики, новые предложения Дуды не менее неприемлемы, чем первоначальные проекты "ПиС".

Следовательно, не сбылись прогнозы ни о глубоком расколе в правящей партии, ни о возможности использования президентских вето как первого шага к компромиссу с ЕС. Обе стороны начали переходить от безрезультативного диалога и взаимных претензий, на фоне которых "ПиС" все же проводила свои реформы, к обострению противостояния, дополнительно повышая ставки.

В Польше законопроекты Дуды не стали окончательным компромиссом. Между ним и другими крыльями партии начались переговоры, направленные не столько на внешних игроков и их обеспокоенность, сколько на внутренние согласования расхождений между разными крыльями партии относительно объема реформирования судебной системы. Эти переговоры продолжались более двух месяцев, и, наконец, в конце ноября комиссия Сейма проголосовала поправки "ПиС" к новому законопроекту, проигнорировав правки оппозиции и открыв путь к голосованию. В среду 6 декабря в Сейме началось второе чтение законопроектов, что делает возможным их принятие даже на этой неделе. После голосования в Сенате у президента Дуды вновь будет 14 дней на подписание или ветирование законов. Таким образом, сохраняется вероятность, что судебную реформу все же удастся завершить до конца текущего года. На этом фоне давние слухи о неминуемых перестановках в польском правительстве воплотились в жизнь после отставки 7 декабря премьер-министра Беаты Шидло и номинации фракцией "ПиС" на этот пост вице-премьера Матеуша Моравецкого.

Параллельно, не ожидая ни принятия окончательных правок к президентским законопроектам, ни анонсированного на 8 декабря вывода Венецианской комиссии Совета Европы о принятых законах и законопроектах, 15 ноября Европейский парламент принял резолюцию, в которой призвал комитет по гражданским свободам, юстиции и внутренним делам подготовить доклад по вопросу, который должен стать первым шагом к запуску механизма, предусмотренного в параграфе 1 статьи 7 Договора о ЕС. Таким образом, "ядерная опция" начала выходить из рамок риторического упражнения в правовое поле. Вполне возможно, что, собственно, после оглашения вывода Венецианской комиссии и принятия законов в Польше Европейская комиссия перейдет от угроз к судебным искам.

Каким же будет результат? Инициированный Европарламентом переход к действиям, предусмотренным первым параграфом седьмой статьи, конечно, усилит давление на Польшу, но тупик второго параграфа никуда не денется. Часть обозревателей предлагает обойти взаимное поручительство Польши и Венгрии, применив ст. 7 к обоим государствам одновременно. Впрочем, испытывать такую логику на жизнеспособность пока что топовые политики в целом не решаются даже на словах.

Другой вариант действий ЕС, который иногда рассматривается, - привязать выплаты из структурных фондов к соблюдению верховенства права в конкретной стране. По сообщениям прессы, такую опцию в мае рассматривали представители Германии, самого крупного контрибьютора бюджета Евросоюза. Тем более что вопрос структурных фондов неизбежно заострится, как только еще один донор - Великобритания - оставит Европейский Союз. Но изменение принципов функционирования структурных фондов тоже, наиболее вероятно, на каком-то этапе столкнется с требованием консенсуса и на этом остановится. Но, как бы ни решился этот спор, то ли ЕС найдет какую-то формулу эффективного давления, то ли окончательно победят польские реформы, - его результат станет одним из ключевых факторов, влияющих на анонсированное на 2018 г. начало реформирования Европейского Союза.