Внеблоковый статус: политический продукт второй свежести

В последнее время некоторые политики пытаются доказать необходимость закрепления за Украиной статуса «внеблокового государства», то есть отказа от курса на евроатлантическую интеграцию и вступление в НАТО. Это требование внешне имеет вполне приличный вид. Что бы там в мире ни делалось, а мы за своей внеблоковостью как за каменной стеной будем жить-поживать и добра наживать. Конечно, при этом не говорят, какие ресурсы и усилия понадобились бы Украине для того, чтобы самой управиться с обеспечением своей безопасности и обороны, и, тем более, не ставят вопрос, реально ли сохранить «внеблоковую невинность» в современном мире вообще и в случае с Украиной в частности.

Такие шатания среди украинской политической элиты не остаются незамеченными западными наблюдателями, которые усматривают в этом важное свидетельство неопределенности внешней политики Украины. Результаты выборов в Верховную Раду подкрепляют данное впечатление. Как пишет французская газета Le Figaro (3 апреля 2006 г.), Украина — страна с неустойчивой идентичностью, до сих пор не определившаяся в своих колебаниях между Москвой и Брюсселем. Принимая во внимание, что неопределенность, а следовательно, непредсказуемость внешней политики в современных условиях расценивается как потенциальный вызов международной безопасности, такое положение значительно ухудшает позицию Украины на мировой арене, рискуя свести на нет положительные сдвиги в восприятии нашей страны в мире.

Вместе с тем некоторые представители России недвусмысленно высказываются против будущего членства Украины в НАТО. По словам заместителя руководителя российской Общественной палаты С.Маркова, приведенным американской газетой Christian Science Monitor, Россия уже сделала достаточно уступок западным требованиям, а вступление Украины в НАТО означало бы продвижение западного военного альянса «к историческому центру России», и это может стать для Москвы предельной «красной линией», которую она переступать не позволит.

В этой ситуации часть украинских политиков озвучивает идею о необходимости отказа от цели вступления в НАТО, они требуют юридического (или фактического) закрепления положения о нейтральном или внеблоковом статусе Украины, который, по их мнению, способен закрепить суверенитет страны, укрепить ее положение на мировой арене и улучшить отношения с РФ. Вместе с тем внеблоковый статус якобы не будет мешать евроинтеграционным целям Украины, поскольку членство в ЕС и в НАТО формально не связаны.

Учитывая важность этого вопроса, задевающего основы национальной безопасности, начиная от обеспечения государственного суверенитета и территориальной целостности и заканчивая покоем граждан, стоит подробнее присмотреться к концепции внеблоковости и к аргументам, выдвигаемым в ее пользу. История этого понятия довольно интересна хотя бы потому, что нынешние украинские сторонники этой идеи с помощью нового в политическом лексиконе слова «внеблоковость» пытаются утаить ее связь со старой концепцией неприсоединения, хорошо знакомой тем, кто еще не совсем подзабыл советские времена, а точнее, времена холодной войны и противостояния двух супердержав — СССР и США. Движение неприсоединения сформировалось в начале
60-х годов прошлого века как альтернатива названному силовому и идеологическому противостоянию и состояло в то время преимущественно из так называемых стран третьего мира или развивающихся стран. С окончанием холодной войны это движение, связанное с биполярным мировым устройством, потеряло свой основной импульс. Мир стал намного сложнее, и вместе с этим потеряла самостоятельную ценность концепция неприсоединения, неучастия в военно-политических союзах.

Говоря о преимуществах нейтрального или внеблокового статуса для Украины, современные украинские сторонники внеблоковости предпочитают не вспоминать эти факты и ссылаются на «мировой опыт», имея в виду прежде всего такие европейские страны, которые, будучи членами ЕС, не являются членами НАТО — Австрию, Швецию, Финляндию, Ирландию. Каждое из названных государств имеет собственную историю нейтралитета, однако остается фактом, что на протяжении последних 15 лет все они столкнулись с проблемой целесообразности сохранения нейтрального статуса и с необходимостью введения тех или иных ограничений к этому понятию. Подобная тенденция продолжает действовать и сейчас, поскольку глобализационные процессы и характер новейших угроз — региональные конфликты, международный терроризм, распространение оружия массового уничтожения — увеличивают степень взаимной зависимости стран и требуют для противостояния таким угрозам совместных и согласованных усилий международного сообщества. Среда безопасности в Европе и мире значительно изменилась, и для стран Европейского Союза является неактуальной опасность непосредственного военного нападения, которое угрожало бы их территориальной целостности (не в последнюю очередь из-за того, что большинство стран — членов ЕС являются одновременно членами НАТО). Поэтому понятие нейтралитета, связанное с неучастием в войнах, теряет практическое содержание, а нейтральный статус этих стран в значительной мере остается данью поддержке исторических традиций. В конце концов от нейтралитета остается только требование неприсоединения к военным альянсам, поэтому такие державы обозначают как постнейтральные или внеблоковые (буквально — не-присоединенные, non-aligned).

Поддержка позиции нейтралитета/внеблоковости такими странами, как Австрия, Швеция, Финляндия, Ирландия, в современных условиях, когда формируется новая архитектура европейской безопасности, порождает новые вызовы, создает для правительств этих стран существенные проблемы как юридического, так и этического плана. Показательным в этом отношении является пример Австрии, которая в 1955 г. приняла Акт о нейтралитете со статусом конституционного закона, где было сформулировано положение о постоянном (пожизненном) нейтралитете. Правовые коллизии начались со вступлением Австрии в ООН, поскольку ООН представляет собой систему коллективной безопасности. Украинским сторонникам нейтралитета и внеблоковости стоит обратить на это особое внимание, поскольку Украина является членом ООН с 1949 года. В частности, членство в ООН предусматривает участие в миротворческих операциях. Что же касается нейтральной Австрии, то в общем с начала 60-х годов в миротворческих операциях ООН приняли участие около 50 тыс. австрийских воинов.

Для Австрии несовместимость Акта о нейтралитете с членством в ООН стала полностью очевидна после завершения холодной войны. Международный ответ на агрессию Ирака против Кувейта заключался в проведении военной акции согласно решению Совета Безопасности ООН, Австрия приняла решение предоставить свое воздушное пространство войскам союзников и таким образом признала, что Хартия ООН имеет перевес над австрийским Актом о нейтралитете. С обретением членства в ЕС Австрия активно участвует в формировании Совместной политики безопасности и обороны этой организации. Вследствие вступления в ЕС Австрия была вынуждена принять специальное дополнение к Конституции (статья 23f), обуславливающее, что Акт о нейтралитете не будет мешать участию Австрии в Совместной внешней политике и политике безопасности ЕС. В дальнейшем развитие Европейской политики безопасности и обороны и принятие проекта Конституции ЕС поставили Австрию, равно как и другие внеблоковые страны в пределах ЕС (Швецию, Финляндию, Ирландию), перед необходимостью определиться по поводу таких вопросов, как коллективная оборона, участие в силах быстрого реагирования и в военных операциях ЕС. На эти вопросы был дан утвердительный ответ. Таким образом, сущность австрийского нейтралитета в течение последних лет была значительно видоизменена и юридически ограничена.

Похожие процессы происходят и в других странах — членах ЕС, не являющихся членами НАТО. Например, Финляндия, несмотря на свой внеблоковый статус, не отвергает возможности присоединения к Североатлантическому альянсу когда-нибудь в будущем (Finnish Security and Defence Policy 2004), поскольку сознательно принимает во внимание изменения, происходящие в среде безопасности, и соответственно изменяет собственную оборонную доктрину. Финляндия, как и Швеция, активно сотрудничает с НАТО, в частности в пределах программы Партнерство ради мира. Несмотря на внеблоковость, эти страны принимают участие в военных операциях по кризисному урегулированию, организованных ЕС, а также присоединятся к созданию военных подразделений ЕС (например, Швеция до 1 января 2008 года намерена предоставить в совместную с Финляндией военную группировку 1100 человек).

Однако развитие европейской политики безопасности и обороны и проект Конституции ЕС создают для нейтральных и внеблоковых стран не только юридические, но и нравственные проблемы. Так, статья І-41 (7) конституционного соглашения, подписанного в Риме 29 октября 2004 г., содержит обязательство о коллективной обороне, но с оговоркой об ограничении его применения относительно нейтральных стран-членов. То есть все государства ЕС обязаны помочь нейтральным странам в случае военного нападения на них, но не наоборот. Каким образом должны воспринимать такой асимметричный режим другие державы — это уже вопрос этики. Укажем, что, несмотря на неопределенную судьбу Конституции ЕС, планы развития совместной оборонительной политики ЕС остаются в силе.

Согласно решению Совета ЕС, принятого после террористической атаки на Мадрид в марте 2004 г., все страны — члены ЕС (также нейтральные и внеблоковые) и вступающие страны (Румыния и Болгария) берут на себя обязательства действовать вместе в случае террористического нападения, а отдельная Декларация о солидарности против терроризма подчеркивает совместные обязательства всех стран ЕС в действиях против терроризма. В этих условиях понятие нейтралитета и внеблоковости все больше теряет конкретное наполнение. Показательными с этой точки зрения являются поиски новых формул, попытки дополнить идею нейтралитета и неучастия идеей солидарности. Так, в ответ на развитие системы коллективной обороны ЕС одно из австрийских высоких должностных лиц предложило заменить формулу «пожизненного нейтралитета» формулой «солидарность внутри Европы, нейтралитет в войнах за пределами Европы».

Мы уделяем так много внимания Австрии, поскольку на ее пример особенно любят ссылаться отечественные политики. Скажем, много говорится об «активном нейтралитете» и выдвигаются предложения, чтобы этим принципом руководствовалась Украина — так, как будто это современное и эффективное средство международной политики. Однако еще в конце 80-х годов прошлого века после окончания холодной войны австрийский принцип «активного нейтралитета» потерял актуальность и был пересмотрен. В то время как Австрия, учитывая изменения в международной геополитической ситуации, вынуждена модифицировать свой нейтралитет, нам предлагают этот статус приобрести и создать себе дополнительные проблемы, из которых неизвестно как дальше выходить.

Итак, международный опыт стран—членов ЕС свидетельствует об устойчивой тенденции к уменьшению роли нейтралитета и внеблокового статуса как инструмента внешней политики государства. Следует учесть, что безопасность всех стран — членов ЕС, а также и нейтральных, гарантируется деятельностью Североатлантического альянса. Политика безопасности ЕС формируется как принципиально дополнительная к политике НАТО. В этом контексте закрепление внеблокового статуса за Украиной шло бы против общей тенденции развития международной и европейской среды безопасности.

Украина, не будучи членом ЕС, к сожалению, по сей день не относится к «европейскому пространству мира и безопасности». Кроме того, ее геополитическое положение является весьма отличным от положения таких стран, как Австрия или Швеция. Наличие вблизи украинских границ зон региональных конфликтов и нестабильности (Кавказ, Приднестровье) обусловливают полнейшее отсутствие перспективы для Украины самостоятельно обеспечить собственную безопасность. Зато членство Украины в НАТО, перспектива которого сейчас вполне реальна, окончательно бы сняло с повестки дня вопрос угрозы территориальной целостности нашего государства вследствие военной агрессии, как был снят этот вопрос для стран ЦВЕ и Балтии.

В итоге следует констатировать, что нейтральный и внеблоковый статус постепенно теряет свой вес в роли эффективного инструмента поддержки национальной безопасности на Европейском континенте. Сохраняя нейтралитет и внеблоковый статус de jure, de facto нейтральные страны—члены ЕС преимущественно отказываются от него. Процессы формирования Европейской политики безопасности и обороны и функционирования Совместной европейской внешней политики и политики безопасности создают в рамках ЕС дополнительные вызовы и юридические и этические проблемы для стран с нейтральным и внеблоковым статусом, требуя повышенного уровня толерантности со стороны большинства других стран—членов ЕС, являющихся одновременно членами НАТО. Понятно, что Украине не стоит, провозгласив курс на ЕС, создавать для себя статус, требующий повышенной терпеливости со стороны остальных стран. Наконец, следует полностью отдавать себе отчет, что гипотетическое закрепление внеблокового статуса, то есть отказ от стратегической цели евроатлантической интеграции, в случае Украины тянет за собой фактический отказ от европейской интеграции, делает невозможным присоединение в будущем к европейскому «пространству мира и безопасности».

Один из аргументов в пользу внеблокового статуса состоит в том, что он будет содействовать улучшению отношений с Россией. На самом деле никакие уступки в вопросе членства Украины в НАТО — то ли в виде внеблокового статуса, то ли просто в отказе от евроатлантической интеграции — не только не в состоянии снять напряжение в украинско-российских отношениях, но, наоборот, могут лишь углубить и удлинить во времени существующие разногласия, что не пойдет на пользу ни одной, ни другой стороне. Основное противоречие в отношениях с РФ, заключающееся в невозможности для Украины одновременно интегрироваться в европейское и евразийское пространства — в экономическом, политическом или ценностном измерениях — невозможно снять с повестки дня путем отказа от вступления в НАТО.

Так почему же часть украинских политиков все-таки упрямо отстаивает идею внеблоковости, стремясь упаковать этот устаревший товар в условно привлекательную обертку, на которой нелепо смешиваются местный популистский пацифизм с мнимым «европейским опытом»? Возможно, главный камень преткновения заключается в том, что членство в НАТО накладывает обязательства, требует соблюдать определенные стандарты, определенные правила игры. Оно предписывает реальную, а не декларативную преданность демократическим ценностям. Стоит заглянуть в утвержденный недавно Целевой план Украина — НАТО и мы сразу увидим, что он предусматривает обязательства со стороны Украины по поводу развития демократических институтов, проведения политических реформ, обеспечения прав и свобод граждан, развития гражданского общества, борьбы с коррупцией и т.д. Интересно было бы узнать, что именно не устраивает здесь сторонников внеблоковости? По словам экс-комиссара ЕС Сандры Калниэтэ, «проблема Украины в том, что у политической элиты нет общего видения будущего. Внутри этой элиты есть группа, желающая привести Украину в НАТО и ЕС и готовая на необходимые жесткие решения. Но таких людей меньшинство. У меня складывается впечатление, что большинство элиты хотело бы иметь Украину для себя как частную империю, где можно делать все что угодно». Не исключено, что за пафосными речами о внеблоковости и своеобразии украинского пути стоят именно такие прозаические вещи. Остается только надеяться, что на политические идеи «второй свежести» спроса в Украине уже не будет.