Тень Афганистана

Еще год назад ситуация в Афганистане воспринималась как одна из главных проблем международной безопасности. Прошедший недавно саммит НАТО должен был стать финальный аккордом более чем 10-летней военной операции по стабилизации Афганистана. В эту операцию на ее пике в 2011 г. было вовлечено более 130 тыс. военнослужащих из 50 стран, в том числе 100 тыс. американцев, не считая гражданского персонала международных организаций. Сейчас международные силы насчитывают около 40 тыс., из них 28 тыс. - военнослужащие США. Это не много по сравнению с 352 тыс. национальных сил безопасности Афганистана - 195 тыс. армии и 157 тыс. полиции. Уже сейчас на силы Афганистана приходится 90% всех военных операций в стране.

Саммит НАТО не стал "афганским". На финальном этапе его подготовки доминирующими темами стали "гибридная" война России против Украины и действия боевиков т.н. Исламского государства Ирака и Леванта (ИГИЛ). Но Афганистан не был забыт.

Есть ли план?

Одним из первых внешнеполитических шагов администрации Барака Обамы был пересмотр афганской стратегии. В 2009 г. появился план решения проблемы, оказавшийся, как теперь понятно, вполне реалистичным. План состоял в том, чтобы сузить стратегические задачи до недопущения превращения Афганистана в "удобную гавань" международного терроризма. США отказались от неясных перспектив национального строительства, фактически создания новой афганской государственности, влияющей на баланс интересов в Евразии. Афганский проект из геополитического превратился в прикладной. Для его реализации планировалось временно нарастить силы международной коалиции, разрушить базы международного терроризма, построить собственные силы безопасности Афганистана и передать им основные функции поддержания стабильности.

В 2010–2011 гг. наблюдался резкий рост американского военного присутствия, злорадно воспринимаемого российскими стратегами как признак беспросветного погружения США в "афганское болото". Но уже в 2012 г. США объявили о сворачивании боевых функций международных сил к концу 2014-го. То, что это рано или поздно случится, понимали все, но мало кто ожидал, что это произойдет так скоро. Напряглись соседи Афганистана, пришла в движение Центральная Азия, озаботилась Россия. На голосованиях в Совете Безопасности ООН Россия даже пыталась продлить мандат международной военной коалиции на больший срок. Но американский план выполнялся.

В 2013 г. силам безопасности Афганистана была передана основная функция поддержания стабильности, началось быстрое сокращение иностранных контингентов. Уход не был бегством. Афганская угроза перестала быть глобальной и обрела региональное измерение. Для США и их европейских союзников по НАТО этого было достаточно, чтобы планировать практически полный военный уход из страны в обозримом будущем. На саммите НАТО в 2012 г. был подтвержден план завершения миссии Международных сил содействия безопасности (МССБ) к концу 2014 г. с заменой ее на небоевую миссию с перспективой дальнейшего сокращения.

Если план будет реализован, с января 2015 г. в Афганистане должен остаться американский контингент численностью 9 800 военнослужащих, усиленный порядка 5 тыс. сил союзников, в том числе 600–800 военнослужащих Германии, до 800 - Италии, 750 - Грузии, 450 - Австралии, 250 - Румынии, а также существенных сил Турции. К началу 2016-го американский контингент сократится до 4 900 чел., а после 2016-го - до 1 тыс. военнослужащих в качестве силовой составляющей гражданской миссии (сейчас основную ответственность несет военное командование). Соответственно, должны сокращаться контингенты союзников.

Миссия без "дивана"

Будущая небоевая миссия НАТО уже давно имеет название - Resolute Support. Альянс практически готов к ее развертыванию. Саммит в Уэльсе расставил последние точки в планировании. НАТО будет обеспечивать в Афганистане функции военного консультирования на трех уровнях - национальном, оперативном и тактическом. Этого достаточно, чтобы при нынешней ситуации решить главную задачу - не допустить превращения Афганистана в "удобную гавань" для международного терроризма. Но проблема в том, что НАТО не развертывает миссии без такого важного документа, как соглашение о статусе сил (Status of Force Agreement, сокращенно SOFA - акроним, совпадающий с английским словом, обозначающим "диван". - А.И.). Этот документ, подписанный полномочными представителями НАТО и Афганистана, должен исчерпывающе регламентировать права и обязанности международных сил в стране.

Практика предварительного подписания SOFA перед развертыванием миссий по поддержанию мира является общей для западных стран (есть, конечно, исключения), и она резко контрастирует с новой российской концепцией "гибридной" войны. Нет соглашения - нет миссии. Об этом на Уэльском саммите прямо заявил министру обороны Афганистана генеральный секретарь НАТО Андерс Расмуссен. Если соглашение не будет подписано, присутствие альянса в стране может прекратиться еще раньше, чем планировалось. Ни одна из фракций афганской власти не хочет, чтобы это произошло, но они находятся в ловушке политического кризиса.

Соглашение о статусе сил НАТО должно быть подписано сразу, как только будет подписано аналогичное по содержанию американско-афганское Двустороннее соглашение о безопасности (Bilateral Security Agreement). Его текст после долгих проволочек с афганской стороны был согласован к концу 2013 г. Основное разногласие касалось иммунитетов американских военнослужащих в случае ошибок при проведении операции - больной для Афганистана вопрос, связанный с общественными реакциями на гибель гражданских лиц. Действующий президент Хамид Карзай в конце концов согласился с существенными иммунитетами для американцев и получил предварительное согласие парламента. Но подписывать документ он отказался, ссылаясь на то, что это должен сделать уже новый президент, который должен был быть избран в апреле-июне (в зависимости от количества туров голосования) и вступить в должность в начале августа.

Нового президента Афганистана все еще нет. По результатам апрельского голосования во второй тур прошли бывший министр иностранных дел Абдулла Абдулла, занявший первое место, и оппозиционный политик из академической среды Ашраф Гани Ахмадзай, оказавшийся на втором месте. Во втором туре с перевесом почти 15% победил Гани. Его противник заявил о масштабных фальсификациях и потребовал пересчета. Благодаря американскому посредничеству было заключено соглашение, согласно которому должен был быть проведен полный пересчет голосов, а по его результатам образовано правительство национального согласия, в котором победитель становился бы президентом, а проигравший - ключевой "исполнительной фигурой". Последнее было проблематично, поскольку Афганистан - президентская страна без влиятельной должности премьер-министра. Оба кандидата искренне заявляли о желании подписать необходимые соглашения для продолжения миссий США и НАТО, но до установления победителя вопрос "повис".

На сегодняшний день переговоры о коалиционном правительстве провалились. Абдулла заявил о выходе из переговоров, однако без угроз обструкции политического процесса. Комиссия по пересчету голосов, действующая при международном аудите, сообщила о завершении процедур и готова в ближайшие дни объявить уточненные результаты. Очевидно, победителем будет объявлен Гани. Ему, скорее всего, и предстоит в скором времени подписать соглашение с НАТО, если только Абдулла сойдет с дистанции так же мирно, как он сделал это на предыдущих выборах в 2009-м.

Рука на пульсе

Любое сформированное правительство Афганистана не сможет устоять без содействия США и их союзников. Силы национальной безопасности не способны функционировать без внешнего финансирования. Им нужно около 6 млрд долл. в год, из которых только 500–600 млн долл. могут быть предоставлены из национального бюджета. США в следующем году выделят порядка 4 млрд долл., остальная сума будет получена от других стран международной коалиции, в том числе через специально созданные фонды НАТО. В этом смысле Украина не затмила Афганистан на уэльском саммите. Украинский вопрос звучал громче, но в отношении конкретных механизмов поддержки это не так заметно. В частности, Афганистан уже несколько лет имеет то, на что Украина только надеется, - статус особого партнера США вне НАТО.

Структура внутренних сил афганской политики диверсифицирована, и это дает надежду, что ситуация останется стабильной на приемлемом уровне, даже несмотря на появившихся в стране эмиссаров ИГИЛ. Талибы уже не тождественны пуштунскому большинству. Силы "северного альянса" (таджики, узбеки, хорезмийцы, туркмены) образуют тактические коалиции с умеренными пуштунскими группами. Известный "северный" политик генерал Дустум (рожденный в узбекско-таджикской семье) поддержал на последних выборах Гани (рожденного в пуштунской семье), а не Абдуллу (рожденного в таджикско-пуштунской семье).

Региональные внешние интересы ассиметричны и, в целом, сбалансированы. Китай заинтересован в присутствии в Афганистане, поскольку в нем заинтересована Индия, пытающаяся, в свою очередь, уравновесить Пакистан. Иран серьезно обеспокоен лишь тем, чтобы в Афганистане не было постоянных американских баз. Страны Центральной Азии хотели бы, чтобы между ними и пуштунскими регионами сохранялась "подушка" в виде "северной коалиции". Россию по-настоящему волнует, прежде всего, наркотрафик. Он беспокоит также США и европейские страны, но только в той степени, в которой он является источником финансирования международного терроризма. Основной же удар афганского героина направлен именно на Россию (обратная сторона возросшего благодаря нефтедолларам благосостояния населения).

Афганский узел остается завязанным, но его значение утратило глобальное звучание и стало региональной проблемой, которую не может решить в свою пользу ни один из региональных игроков. В такой ситуации последнее слово за теми, кто держит руку на пульсе. Это все еще США и их союзники.