Ловушка Восточного партнерства

Подготовка к пятому саммиту Восточного партнерства, состоявшегося 24 ноября, разрывалась между ожиданиями новой повестки дня и осознанием необходимости защищать уже имеющиеся достижения. Украинский прорыв на европейском направлении в 2017 г., когда, несмотря на неблагоприятную конъюнктуру и благодаря немалым усилиям, удалось обеспечить полноценное функционирование и Соглашения об ассоциации, и безвиза, одновременно обнажил вопросы стратегического вакуума в дальнейшем развитии главного направления внешней политики нашего государства.

Украинская делегация традиционно до последнего боролась за то, чтобы включить в итоговую декларацию саммита упоминание о перспективе членства для участников партнерства со ссылкой на статью 49 базового договора ЕС. Но эта обычная стратегия уже исчерпала себя и даже начала оказывать обратный эффект, вызывая откровенное неудовольствие партнеров. В 2017 г. вопрос будущего членства стран партнерства из спорного превратился в табуированный, а борьба за максимально амбициозную формулировку опустилась на уровень ниже, к признанию наличия европейских стремлений у государств - членов Восточного партнерства. То, что фиксация на бумаге таких стремлений может стать достаточно серьезной проблемой, доказала сорванная декларация саммита Украина-ЕС в июле 2017 г.

Ошибочно было бы утверждать, что Украина не пытается этот стратегический вакуум заполнить. Уже в нескольких своих выступлениях, в частности и в рамках саммита, президент очертил приоритеты дальнейшего сближения с ЕС - энергетический союз, единый цифровой рынок, таможенный союз и, наконец, ассоциация с Шенгенской зоной. Конечно, к некоторым из этих предложений есть вопросы и к целесообразности (таможенный союз), и к реалистичности (Шенген), и к эффективности в целом. Но важнее то, что в них отсутствует выраженная поддержка со стороны европейских партнеров. А односторонних желаний для прогресса недостаточно.

Были отклонены или минимизированы и другие анонсированные перед саммитом смелые инициативы. От амбиционного "Плана Маршалла для Украины", разработанного по инициативе и при содействии литовских партнеров, который еще весной обещал существенные новые стимулы для евроинтеграционной политики Украины, в документе осталось беглое упоминание о внешнем инвестиционном плане. Инициатива "Восточное партнерство плюс", предусматривающая возможность более тесного сотрудничества ассоциированных с ЕС государств (Украина, Грузия, Молдова) и рекомендованная Европейским парламентом, не нашла поддержки на уровне глав государств и правительств. Поэтому сотрудничество в рамках формата в дальнейшем будет проходить по принципу наименьшего общего знаменателя шести стран. Вместе с тем в декларации появилось упоминание о возможном привлечении неназванных "третьих стран" вне ЕС и стран Восточного партнерства к его инициативам.

Стандартным ответом функционеров ЕС на предложения дальнейшего стратегического углубления отношений с Украиной является настаивание на имплементации положений Соглашения об ассоциации, т.е. максимальной концентрации на внутренней повестке дня европейского измерения. В свою очередь, низкие темпы реформирования и имплементации положений Соглашения об ассоциации со стороны Украины лишь придает дополнительную легитимность такой позиции.

В общих же рамках Восточного партнерства сотрудничество принципиально ориентировано не столько на государства-партнеры, сколько на их общества и людей. Такой подход также нейтрализует часть давления относительно перспективы членства: перспектива же очевидно предоставляется собственно государствам, а не отдельным лицам. Впрочем, как сказал на пресс-конференции президент Европейской комиссии Жан-Клод Юнкер, "Восточное партнерство - это прежде всего партнерство людей", обозначив его как цель улучшения жизни в целевых странах и сближения обществ.

Путь к этому улучшению лежит в четырех, определенных еще на Рижском саммите 2015 г., направлениях: экономическое развитие, государственное управление, развитие взаимосвязей и усиление общества. В рамках каждого направления были разработаны и утверждены декларацией саммита так называемые "Двадцать целей до 2020 г.". Именно в рамках этих целей и можно найти отголосок идей по более амбициозным проектам, как, например, развитие цифровых связей или энергетических увязок.

В таком технократическом прочтении реформы, направленные то ли на выполнение 20 целей, то ли на имплементацию положений Соглашения об ассоциации, не считаются необходимым шагом по подготовке к будущему членству, которое происходит при организационной и финансовой поддержке ЕС. Вместе с тем они превращаются в цель в себе, предлагая определенное переосмысление старой идеи "развития Европы в Украине", то бишь - в Восточном партнерстве, улучшение жизни если и не сегодня, то по крайней мере до 2020 г. В более же широком, региональном измерении делается несколько иной акцент: реформы будут содействовать развитию стабильности и устойчивости в странах региона, ведь более стабильное пространство соседа будет содействовать безопасности и стабильности самого ЕС. И хотя политика соседства строилась по образцам политики расширения Европейского Союза, ее самая новая редакция эксплицитно заменяет расширение (enlargement) на устойчивость (resilience), то бишь - стабилизацию региона.

Возникает закономерный вопрос: такая стагнация Восточного партнерства является вынужденным трендом переходного периода, начавшимся с российской агрессии и придавшим новую неуверенность относительно будущего региона, - или все же последовательной стратегией? В пользу второго подхода свидетельствует то, что описанная логика развития Восточного партнерства вполне соответствует приоритетам Глобальной стратегии ЕС 2016 г. Глобальная стратегия, документ, призванный определять приоритеты внешнего привлечения Европейского Союза, демонстрирует достаточно аморфное отношение к политике соседства, расширяя ее географические границы вплоть до регионов Центральной Азии на востоке или экваториальной Африки на юге, и предлагает, собственно, переходить от логики расширения к стабилизации и содействию устойчивости стран-партнерш. А на смену акценту на распространении европейских ценностей - приходит так называемый принципиальный прагматизм, с большим весом элементов политики, основанных на интересах. Поэтому результаты саммита стали неожиданностью разве что для тех, кто все же отчаянно надеялся переломить логику процесса.

Даже простое сравнение текстов показывает преемственность между декларацией Рижского саммита Восточного партнерства 2015 г. и Брюссельской декларацией: отличия прослеживаются больше в акцентах и приоритетах, чем по сути предложенного. Показательно, впрочем, что Рижская декларация прописана детальнее, в то время как Брюссельская сделала ставку на лаконизм, осторожность и всеобщность определений.

Особенно резко это бросается в глаза при сравнении частей, связанных с характеристикой и оценкой действий России на пространстве Восточного партнерства. В 2015 г. целых три параграфа в начале декларации подробно характеризовали проблемы агрессии в Украине, а также пространно описывали проблематику нерешенных конфликтов в других странах партнерства. В 2017 г. их заменили размытые формулировки о глубокой обеспокоенности бесконечными нарушениями принципов международного права во многих частях региона и общие заверения в уважении к территориальной целостности. Слова "Россия" не удалось найти даже после самого придирчивого прочтения текста: очевидно, нет такого фактора в жизни стран Восточного партнерства. По крайней мере, если слепо верить документам.

Поэтому не удивительно, что даже эти обтекаемые формулировки утратили свои позиции в структуре документа: они появляются после особого акцента на развитии устойчивости в странах региона и довольно подробного пункта о приоритетности целей глобальной климатической политики. А в измерении безопасности больший акцент сделан на проблемах безопасности человека, а не на вопросах имеющихся конфликтов.

Насколько прочным будет такой подход? Есть все основания считать, что новая осмысленная стратегия ЕС по отношению к региону не появится, пока блок не придет к соглашению в вопросе, как будут развиваться отношения ЕС с Россией. Важность России как фактора дальнейшего развития отношений со странами Восточного партнерства существенным образом возросла. Риторика о необходимости защиты европейских ценностей от российской агрессии в публичном пространстве частично балансируется навязчивой идеей, которая нередко превращается в тезис, что ЕС сам спровоцировал Россию чрезмерной привлеченностью в регионе, и поэтому должен взять на себя ответственность, подойти к своему привлечению сдержаннее и подчеркивать, что его активность не направлена "ни против кого бы то ни было в регионе" (последний пункт есть в обеих декларациях - 2015 и 2017 гг.).

Буквально перед саммитом в солидном брюссельском издании Politico вышла статья под заголовком, который в Украине может показаться скандальным: "Как ЕС разрушил Украину (с помощью России)". Но в публичном пространстве ЕС это редчайший способ мышления. Контрдискурс отдельных экспертов о том, что самоотстранение, то бишь - самоограничение в регионе вовсе не гарантирует стабильности, пока что мейнстримом не стал. Тем более сейчас отличия между государствами ЕС в вопросе политики относительно России весьма значительны, чтобы иметь возможность делать с Восточным партнерством радикальные вещи: то ли существенным образом усиливать связи и интеграцию, то ли вообще отказываться от такого формата привлечения в регионе. А нарастание популизма и усиление "прав вето" отдельных государств относительно внешнеполитических решений, которые традиционно принимаются консенсусом, дополнительно усложняют прогресс в спорных инициативах.

Означает ли такое отсутствие продуцирования новых смыслов провал формата? Кажется, что оно должно, скорее, указать украинскому руководству, что Восточное партнерство в текущей ситуации не может стать тем форматом, который придаст новые смыслы европейской интеграции Украины. Впрочем - оно может быть чрезвычайно плодотворной платформой для развития сети связей в целевых сферах, или даже сохранения интереса ЕС в целом (а не только к отдельным государствам) восточноевропейскому региону как таковому. И эти задачи тоже не следует недооценивать, в частности перед лицом анонсированного на 2018 г. начала реформирования ЕС. Если, например, прочитать план реформирования ЕС одного из лидеров в этом направлении - французского президента Эммануэля Макрона (который весьма предсказуемо не нашел времени на Брюссельский саммит), то никаких идей относительно Восточной Европы там найти не удастся. Вместе с тем он предлагает амбициозное партнерство с Африкой. Поэтому следует искать союзников и бороться за сбалансирование "африканского" направления соседства - восточноевропейским.