"Открытое небо" на фоне карантина

Сегодня немалая часть мира, с Украиной и ЕС включительно, замерла. С субботы Украина полностью закрыла авиасообщение.

Остановились пассажирские транспортные потоки, хотя движение грузов еще держится. Одними из первых от последствий пандемии пострадали авиаперевозчики, убытки которых в годичной перспективе Международная ассоциация воздушного транспорта (IATA) уже оценивает в 113 млрд долл. Капитализация европейских и мировых авиакомпаний падает, крупнейшие перевозчики радикально уменьшают количество полетов, а Ryanair не исключает полной посадки своего флота на протяжении двух месяцев. Да и то это похоже на частичную оценку. А полное осознание всех последствий - от экономических до мировоззренческих - глобальной остановки движения еще лишь ожидает нас, даже если пандемия вскоре прекратится.

Однако эта вынужденная пауза может послужить осмыслению и планированию. Что бы ни произошло, но со временем снова откроются границы, и между странами начнут курсировать поезда и самолеты, а Украина окажется перед новыми и старыми вызовами в сфере мобильности. И, возможно, именно последние дадут ключи к решению первых.

Если говорить о новых вызовах, то транспортная отрасль и сейчас, и после карантина потребует от государств режима максимального содействия для восстановления. Можно предположить, что изменится поведение пользователей и после продолжительных ограничений снизится спрос на воздушные путешествия.

Старых вызовов тоже хватает. Пусть не всегда по собственной вине, но наша страна - настоящий чемпион по промедлению с инфраструктурными проектами, в частности в сфере мобильности. К ним относится один из самых значительных евроинтеграционных "долгостроев" - Соглашение о совместном авиационном пространстве (САП) с ЕС, которое тоже не совсем корректно, но уже традиционно называют "открытым небом".

Открытое небо

Эта история тянется так долго, что навевает воспоминания о храме Святого Семейства в Барселоне.

Переговоры о Соглашении начались в 2007 году. К тому времени ЕС уже подписал такие соглашения с другими странами, однако Украина оказалась случаем нетипичным, поскольку имела собственную развитую авиационную отрасль, и согласование всех юридических и технических норм требовало значительно больше времени. В конце концов, финальный текст Соглашения Украина и ЕС парафировали только спустя шесть лет, во время того самого Вильнюсского саммита 2013 года. Дальше должны были быть подписание и ратификация, однако это до сих пор не произошло.

Главной формальной причиной неподписания Соглашения стал спор между членами ЕС Испанией и Великобританией о статусе аэропорта Гибралтара, на который должно было распространяться действие Соглашения о САП (статья 31, пункт 2). Многочисленные попытки Украины найти компромисс за эти годы не сработали, но сейчас выход Британии из ЕС открыл новое окно возможностей для подписания и ратификации Соглашения.

Зачем нужно Соглашение?

САП можно сравнить с зоной свободной торговли в сфере авиации. Соглашение направлено на установление единых стандартов и либерализацию рынка воздушных перевозок.

В частности, в украинском варианте оно предусматривает, что после полной имплементации европейские перевозчики будут иметь неограниченные коммерческие права на выполнение перелетов между аэропортами Украины и Европейского Союза и между аэропортами внутри нашей страны, а украинские - между аэропортами Украины и Евросоюза и между странами ЕС, правда без права на внутренние перелеты в самих странах-членах.

Неограниченные права здесь означают значительно упрощенную процедуру доступа авиаперевозчиков к маршрутам перевозок, когда для выполнения того или иного рейса фактически нужно договариваться лишь на уровне аэропортов, без прямых переговоров и согласований между авиационными регуляторами и МИД. Чтобы понять, насколько важно такое упрощение, следует посмотреть, как это работает в отношениях со странами, сообщение с которыми не либерализовано.

Например, в 2019 году авиационные власти Украины и Франции договорились увеличить количество рейсов по маршруту Киев-Париж до 18 рейсов в неделю. Прямое общение авиационных регуляторов тоже понадобилось, чтобы назначить дополнительного перевозчика, имеющего право выполнять рейсы между Францией и Украиной или дополнительную точку для сообщения между Украиной и Чехией. С присоединением Украины к САП все эти процессы будут происходить значительно быстрее и проще.

Так сейчас организуется сообщение с Австрией, Болгарией, Грецией, Эстонией, Ирландией, Испанией, Литвой, Люксембургом, Польшей, Румынией, Словенией и Словакией, с которыми Украина имеет двусторонние соглашения об отмене всех ограничений (фактически двустороннее САП). После Соглашения о САП такой режим будет работать для всех стран ЕС.

Следует заметить, что введение Украиной Соглашения предусматривает два переходных периода, а все ограничения на перелеты между ЕС и Украиной для украинских и европейских перевозчиков снимаются уже во время первого из них.

В дальнейшем упрощение доступа на рынок и создание прозрачных унифицированных правил будут способствовать повышению конкуренции и снижению цен для пользователей, а также развитию региональных аэропортов. Приведение технических стандартов в соответствие со стандартами ЕС будет способствовать безопасности полетов.

Перспективы

Политические предпосылки для подписания Соглашения есть. ЕС, который и сам устал от "гибралтарской эпопеи", настроен как можно быстрее подписать указанный документ, а Украина считает этот вопрос одним из приоритетных. Так, 12 февраля во время встречи Владимира Зеленского с еврокомиссаром по вопросам соседства Оливером Вархейи подписание Соглашения о САП было определено как один из главных приоритетов на 2020 год в отношениях Украины и ЕС.

Решение проблемы "открытого неба" называли среди приоритетов и в правительстве Алексея Гончарука. Тем временем, к сожалению, подписание Соглашения о САП не отражено в Программе деятельности правительства, в соответствующей цели 8.4 "Украинцы чаще и дешевле пользуются авиатранспортом". Соглашения нет и в приоритетах текущего председательства Хорватии в ЕС, и украинским дипломатам следовало бы искать пути к появлению его в программе председательства Германии, которое начнется 1 июля нынешнего года.

Однако во время встречи Зеленского и Вархейи уже предложили сценарий действий для подписания Соглашения. Сначала Еврокомиссия должна согласовать с Испанией приемлемую формулировку в отношении аэропорта Гибралтар. Поскольку Британия, которая оппонировала Испании, больше не участвует в принятии решений, здесь не должно быть проблем. Потом проект Соглашения с приемлемой формулировкой должны передать Украине на согласование. И тут важно, чтобы Украина не медлила с утверждением текста и не предлагала изменений в суть Соглашения, ведь это вернет процесс его парафирования в самое начало.

Изменения в приложениях к Соглашению в самом деле могут понадобиться, ведь утвержденный шесть лет назад текст отчасти устарел. Однако если Украина захочет, их можно будет внести после подписания, зато текст Соглашения должен остаться неизменным.

После согласования Украиной формулировки в отношении Гибралтара Еврокомиссия должна дать старт процедуре одобрения Соглашения Советом ЕС. Потом ее должны (наконец!) подписать Украина и все 27 членов ЕС. Предварительной датой подписания мог бы стать саммит "Восточного партнерства", запланированный (без коррекции на эпидемию) на июнь. И затем - ратификация всеми сторонами.

Кроме того, важной для Киева деталью является полномочие действующего министра инфраструктуры Украины на подписание Соглашения: для этого должно выйти отдельное распоряжение президента.

Не прозевать

Повторю, после Брекзита открылось долгожданное окно возможностей для подписания Соглашения о САП. Очень важно его не прозевать.

Соглашение предусматривает ряд конкретных преимуществ, хотя немало их откладывается, по крайней мере, на среднесрочную перспективу после подписания. Несмотря на это, подписание его после 13-летней эпопеи может стать значимым символическим политическим актом, который продемонстрирует способность Украины и ее власти стратегически мыслить, преданность идее создания прозрачной и конкурентной среды для развития отрасли и еще раз подтвердит евроинтеграционное движение.

И, конечно, подписание Соглашения и дальнейшая либерализация даст должный толчок развитию авиационного пассажирского сообщения, которое в Украине, по сравнению со странами ЕС, все еще остается малоразвитым и к тому же подверглось удару вследствие пандемии коронавируса. Сравнительно быстро после подписания будут сняты ограничения на сообщение между Украиной и всеми странами ЕС.

Другие преимущества, такие как доступ украинских перевозчиков к внутренним перелетам между странами ЕС и, в общем, полная имплементация документа, - дело не одного года. Достаточно вспомнить, что Грузия, подписавшая Соглашение еще в 2010 году и имеющая значительно меньшую авиационную отрасль без собственного производства, до сих пор продолжает внедрять предусмотренные Соглащением директивы и нормы.

И нам, после 13 лет пути к подписанию, впереди понадобится, возможно, не менее продолжительный отрезок времени на собственно имплементацию Соглашения. Тем более не следует медлить. Даже сегодня, во время коронавирусной неуверенности.

В статье использованы материалы исследований аналитического центра "Европа без барьеров" "Авиационный вектор Восточного Партнерства" и "Перспективы присоединения Украины к совместному авиационному пространству ЕС", а также ответа Государственной авиационной службы на запрос относительно выполнения Плана мероприятий по подготовке к введению совместного авиационного пространства Украины с Европейским Союзом и его государствами-членами.