Некоторые размышления о Будапештском меморандуме и международных гарантиях безопасности Украины

Государство, в отношении которого осуществляется вероломная агрессия и которое, несмотря на действующие международные договоры и уверения, фактически лишено военной помощи со стороны мирового сообщества, имеет моральное и юридическое право на применение любых средств для противодействия агрессору.

2014-й навсегда войдет в новейшую историю Украины как год, который, после свержения клепто-криминального режима, начал, наконец, процесс формирования единой украинской нации.

Именно эти тенденции, а также аннексия Крыма и необходимость консолидировать усилия украинского общества в противодействии вооруженной агрессии России побудили нас к некоторым размышлениям о гарантиях национальной безопасности Украины.

В этом контексте нельзя не вспомнить, что именно в этом году истекает 20 лет с момента подписания Трехстороннего заявления президентов Украины, США и России 14 января 1994 г. и Меморандума о гарантиях безопасности в связи с присоединением Украины к Договору о нераспространении ядерного оружия (известного как Будапештский меморандум) от 5 декабря 1994 г.

Немного истории вопроса

На время распада Советского Союза на территории Украины, согласно решениям Москвы, размещались межконтинентальные баллистические ракеты, тактические ядерные ракеты, стратегические бомбардировщики, способные нести ядерное оружие, а в Днепропетровске находился один из трех крупнейших центров производства ракет в СССР.

Сразу же после обретения независимости вокруг ядерного оружия Украины начались сложные маневры и непростые переговоры, проводимые прежде всего между США и Россией, отчаянно стремившимися убедить тогдашнее руководство Украины в необходимости как можно скорее вывезти ядерное оружие.

В довольно призабытом сегодня документе - Трехстороннем заявлении президентов Украины, США и России в 1994 г. - среди прочего содержится такое положение: "США и Россия готовы предоставить Украине гарантии безопасности. В частности, как только Договор о СНВ-1 вступит в силу, и Украина станет участником Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) как государство, не владеющее ядерным оружием, США и Россия: подтвердят Украине их обязательство, в соответствии с принципами Заключительного Акта СБСЕ, уважать независимость и суверенитет и существующие границы государств - участников СБСЕ и признавать, что изменение границ может быть осуществлено только мирным путем по взаимному согласию; и подтвердят их обязательство удерживаться от угрозы силой или ее использования против территориальной целостности или политической независимости любого государства, и что никакое их оружие никогда не будет использоваться, кроме целей самообороны или любым иным образом согласно Уставу Организации Объединенных Наций".

Конечно, в 1990-х международная ситуация выглядела не так, как сегодня. Несмотря на жестокий межэтнический конфликт на Балканах, все считали, что блочные противостояния, аннексии и полномасштабные войны в Европе навсегда канули в прошлое.

В 1992 г. Украина сделала необходимый юридическо-правовой шаг в контексте решения проблемы безъядерного статуса, подписав Лиссабонский протокол о реализации положений Договора СНВ-1, а в декабре 1994 г. - Меморандум о гарантиях безопасности, в частности, в обмен на гарантии США, Российской Федерации и Великобритании "уважать независимость и суверенитет и существующие границы Украины", т.е. де-факто и де-юре доверив свою судьбу трем крупным державам...

Здесь следует вспомнить, что в течение всего послевоенного периода проблемы ядерного оружия и предотвращение ядерной войны занимали самое важное место в международной жизни. Это определялось, прежде всего, огромной разрушительной силой ядерного оружия, которое не шло ни в какое сравнение с другими средствами ведения войны.

Однако, наряду с противостоянием двух вражеских блоков во времена холодной войны, с начала 1960-х (в 1964 г. ядерный взрыв осуществила КНР) вопрос нераспространения ядерного оружия ставился все острее. Приобрела актуальность и проблема обеспечения гарантий безопасности неядерным государствам - участникам Договора о нераспространении ядерного оружия. В частности, именно в этом контексте она рассматривалась на сессии Генеральной Ассамблеи ООН в 1968 г. Обсуждался и вопрос обеспечения твердых гарантий, что против неядерных государств не будет применено ядерное оружие, и им не будут угрожать таким применением.

С середины 1950-х в международной среде активно дискутировался и вопрос о запрете применения ядерного оружия, который с пропагандистской целью пыталась использовать Москва. Кроме этого, в 1970-х, в том числе в рамках ООН, велась и более широкая дискуссия - о неприменении силы в международных отношениях. Этот принцип тогда поддержали несколько неядерных стран, требовавших предоставить им гарантии того, что против них не будет применено ядерное оружие. Тем временем ряд стран третьего мира начали настаивать на том, что понятие "силы" должно распространяться на разные формы политического и экономического давления, и таким образом вопрос утонул в бесконечных обсуждениях.

Возвращаясь к вопросу нераспространения ядерного оружия, следует отметить крайне чувствительное отношение к нему как членов "ядерного клуба", так и международного сообщества в целом. Нелишне вспомнить, что собственные ядерные программы и проекты, с большей или меньшей военной компонентой, в свое время имели, в частности, такие страны, как Швейцария, Швеция, Ирак, Аргентина, Бразилия, Южноафриканская Республика. Все эти государства, в силу различных обстоятельств, были вынуждены отказаться от них.

Очевидно, Украина в начале 1990-х должна была бы, среди прочего, привлечь экспертов из некоторых упомянутых стран к обсуждению проблематики ядерного оружия и соответствующих гарантий в случае отказа от него.

Следует также добавить, что сегодня государствами, владеющими ядерным оружием и средствами его доставки (кроме США, РФ, КНР, Великобритании и Франции), де-факто считаются Индия и Пакистан. Израиль осуществляет уже традиционную политику "ядерной неопределенности". Также считается, что военную ядерную программу имеет КНДР. Значительное место в международной политике продолжает занимать и т.н. Иранское ядерное досье.

О международных гарантиях

Анализируя проблематику гарантий, следует отметить, что в процессе активной международной дискуссии гарантии неприменения ядерного оружия против неядерных государств получили условное название "негативные", а гарантии помощи в случае нападения - "позитивные". При этом, несмотря на определенный прогресс - Резолюция Совета Безопасности ООН №225 (1968), Резолюция Совета Безопасности ООН №984 (1995), - неядерным государствам так и не удалось добиться принятия юридически обязывающих гарантий (даже "негативных") в форме международного договора, конвенции или другого многостороннего документа.

Возвращаясь к гарантиям Украине, кроме собственно Будапештского меморандума и Трехстороннего заявления президентов Украины, США и России, необходимо также вспомнить Хартию об особом партнерстве между Украиной и Организацией Северо-Атлантического договора 1997 г., которая содержит ссылку на гарантии безопасности Украине как безъядерному государству, предоставленные в Будапеште в 1994 г., а также напоминает: "Союзники по НАТО будут продолжать поддерживать суверенитет и независимость Украины, ее территориальную целостность, демократическое развитие, экономическое процветание и ее статус безъядерного государства, а также принцип незыблемости границ как ключевые факторы стабильности и безопасности в Центрально-Восточной Европе и на континенте в целом".

В то же время следует откровенно признать, что украинская дипломатия в 1990-х не воспользовалась историческим моментом и, находясь в плену иллюзий о начале новой эры в международных отношениях, не была в состоянии в полной мере выполнить свою главную задачу - "обеспечение национальных интересов и безопасности Украины".

Руководство государства не было в состоянии признать или признать и заявить, что в военно-политических вопросах потенциалы сторон значат намного больше, чем намерения и заверения. При этом свою роль наверняка сыграли и стереотипы холодной войны, и невозможность представить Россию в роли дестабилизирующего фактора в регионе. Хотя принятие Верховным Советом Российской Федерации постановления "О статусе города Севастополь", №5359-1 от 9 июля 1993 г., в котором был "подтвержден российский федеральный статус города Севастополя в административно-территориальных границах городского округа по состоянию на 1991 г.", должно было бы, по меньшей мере, побуждать Киев к соответствующим размышлениям.

Также, вероятно, была и, мягко говоря, непонятная реакция со стороны других органов государственной власти, в частности и тех, которых иногда называют компетентными, и которые должны давать руководству страны объективную и максимально полную картину возможных угроз.

Очевидно, здесь также не хватило как политической воли руководства Украины, так и адекватной реакции украинских дипломатов, которые по тем или иным причинам не были в состоянии правильно оценить очевидные тенденции увеличения агрессивного потенциала Кремля.

Возвращаясь к Будапештскому меморандуму, следует добавить, что вопросы возникают даже в плоскости перевода (и, соответственно, толкования) его текста. В частности, англоязычный термин security assurances переведен в украинском тексте как "гарантии безопасности", что, скорее, может означать "заверения относительно безопасности". Очевидно, его стороны имели в виду именно заверения политического характера. Не случайно позже это вызвало разное понимание подписантами сути его положений и создало возможности для разного рода манипуляций, в том числе общественным мнением в Украине.

Аннексия Россией Крыма и агрессия на Востоке нашего государства не только значительно актуализировали, но и существенно заострили вопрос обеспечения международных гарантий безопасности Украины в эпоху т.н. силовой дипломатии.

На фоне неутихающих дискуссий, следует ли считать новую конфронтацию между Западом и РФ новой холодной войной, официальный Киев должен понять главное: отныне Запад и Россия - противники. Страны Запада больше не считают Россию мировым партнером, а воспринимают ее как враждебное государство.

В интервью "Украинской правде" 20 июля 2014 г. министр иностранных дел Украины П.Климкин отметил: "Будапештский меморандум - это всем нам определенная установка о том, каким образом необходимо и каким образом не нужно обеспечивать национальную безопасность". Он также сообщил: "На сегодня есть идея т.н. перекрестных гарантий безопасности, когда несколько ключевых партнеров предоставляют гарантии безопасности Украине. В отличие от Будапештского меморандума, в случае нарушения соглашения с перекрестными гарантиями, у подписантов возникают опосредствованные обязательства относительно друг друга".

В связи с этим можно вспомнить т.н. гарантии предвоенного Пакта общего отказа от войны 1928 г., также известного как Пакт Бриана-Келлога, в котором страны-участницы заявили, что они осуждают "использование войны для решения международных споров и отказываются от нее как от инструмента государственной политики в их взаимоотношениях".

Об этом документе, к которому в свое время присоединились 69 стран, в том числе СССР, Жан-Батист Дюрозель метко писал в классической "Истории дипломатии с 1919 г. до наших дней": "Этот пакт знаменовал собой апогей пацифистской волны и характерной для того время дипломатии "пактомании". Многие люди верили тогда, что чем больше будет подписано пактов, даже невинных, тем внимательнее те, кто их подписал, будут придерживаться данного ими слова. Это была, бесспорно, опасная иллюзия". "В период, когда методы Гитлера ставили вверх ногами европейскую дипломатию, "пактомания" достигла своего последнего успеха - абсолютно иллюзорного - с заключением 9 февраля 1934 г. Балканского пакта", - резюмировал автор.

Далее, как известно, были аншлюс и Мюнхен и начало Второй мировой войны. Т.е. в условиях, когда одна агрессивная страна или группа стран считают, что реальное соотношение сил имеет значительно большее значение, чем международно-правовые нормы, - рассчитывать только на какие-то бумажные гарантии безопасности со стороны т.н. ключевых партнеров было бы, по меньшей мере, недальновидно.

28 августа 2014 г., по результатам заседания Совета национальной безопасности и обороны Украины по вопросу "О неотложных мерах по защите Украины и укреплению обороноспособности Украины", среди прочего министру иностранных дел было поручено немедленно обратиться к государствам, подписавшим Будапештский меморандум в 1994 г., с предложением о проведении консультаций по поводу ситуации, сложившейся в Донецкой и Луганской областях.

Странное решение. Ведь в Киеве было известно, что еще в марте РФ отказалась от выполнения положений Будапештского меморандума. Не случайно 1 сентября министр иностранных дел П.Климкин сообщил: "Россия отказывается от консультаций подписантов Будапештского меморандума, который предусматривает гарантирование территориальной целостности Украины".

Что это было, и с какой целью нашей общественности пытались "продать" заведомо проигрышную инициативу, очевидно, так и останется дипломатической тайной стратегов с Михайловской площади.

Хотелось бы предостеречь от дальнейших таких ошибок. Ведь России доверять больше нельзя, особенно в вопросах международной политики. Агрессивность и непредсказуемость ее поведения будут усиливаться параллельно с ослаблением ее позиций на международной арене и прогнозируемым ухудшением социально-экономического положения.

Вместе с тем Украина должна отвергнуть разного рода утопии относительно "нейтралитета" и "внеблокового статуса" и однозначно заявить, что она строит союзнические отношения только с теми странами, которые воплощают европейские ценности мира, верховенства права, прав человека и демократии.

Т.е. Россия в зримой перспективе должна рассматриваться только как вражеская страна и, соответственно, должна быть исключена как из двусторонней, так и из многосторонней системы координат обеспечения национальной безопасности Украины.

Тем самым мы также развяжем себе руки на будущее...

Ядерное оружие?

Хотя, по данным опроса, значительная часть украинцев (около 44%) считают, что Украина должна владеть ядерным оружием, объективный анализ всех аспектов этого вопроса позволяет сделать вывод: в современных условиях это маловероятно и, более того, едва ли сможет гарантировать реальную безопасность.

Так, цикл производства высокообогащенных урана и плутония с выходом на военные программы, по разным оценкам, будет стоить от 10 до 50 млрд долл. Стоимость ежегодного обеспечения поддержания их в надлежащем состоянии экспертами пока что даже не обсуждается. Очевидно, Украине придется выйти из Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) и Группы ядерных поставщиков (ГЯП), которая является неформальной договоренностью ряда государств, созданной для обеспечения контроля за экспортом/импортом ядерных материалов, оборудования и технологий, который должен осуществляться только в случае существования соответствующих гарантий, условий физической защиты поставляемых материалов и контроля над их реэкспортом. Т.е. насколько можно понять, выход Украины из ГЯП существенным образом усложнит доступ к соответствующим материалам, оборудованию и технологиям, что может нанести сокрушительный удар по ядерной энергетике и, как следствие, по экономике нашего государства.

Кроме этого, Украине придется решать вопрос средств доставки ядерных боезарядов после их создания - это ракеты радиусом действия, по меньшей мере, 500 км (ракеты радиусом больше, чем 500 км, подпадают под действие Договора между Соединенными Штатами Америки и Союзом Советских Социалистических Республик от
8 декабря 1987 г. о ликвидации их ракет средней и меньшей дальности, к реализации положений которого Украина присоединилась согласно распоряжению президента Украины "О реализации Украиной положений Договора между США и СССР о ликвидации их ракет средней и меньшей дальности" от 5 января 1994 г.), бомбардировщики, средства морского базирования, что также будет нуждаться в огромных средствах и усилиях. Даже решение вопроса создания надлежащего полигона для соответствующих испытаний может стать сложной проблемой для Украины.

При этом Украина может натолкнуться на санкции со стороны международного сообщества и ограничения в рамках Режима контроля над ракетными технологиями (РКРТ), целью которого является противодействие распространению беспилотных систем доставки оружия массового поражения и соответствующих технологий.

Очевидно, можно будет забыть и о европейской интеграции, а также многих других механизмах обеспечения постоянного развития и поддержания финансовой стабильности Украины.

Следует также исходить из того, что ядерное и другое оружие массового уничтожения сегодня является, скорее, средством сдерживания, а не ведения военных действий.

Более того, в экспертных кругах сейчас активно обсуждается тезис о том, что стратегия ядерного сдерживания, судя по различным факторам, уже не соответствует современным реалиям, является определенным анахронизмом и должна быть сориентирована на неядерное сдерживание, что предусматривает возможность использования высокоточного и мощного оружия, которое, как считается, интегрирует в себе средства разведки, управления, доставки и поражения. Один из примеров этого - активная дискуссия об американской концепции т.н. неядерного быстрого глобального удара.

Именно такие тенденции серьезно беспокоят сегодня Кремль, поскольку в определенной степени нивелируют его ядерное преимущество.

Ну и, наконец, полноценный ядерный статус государства - это совершенно другой уровень качества экономики и развития технологий; ответственности и патриотичности политической элиты страны, а также сектора безопасности. Достаточно только посмотреть на историю израильской ядерной программы...

Именно в этом контексте интересно было бы узнать, какими будут дальнейшие шаги официального Киева после высказанного 15 августа с.г. протеста в связи с попытками применения Российской Федерацией своей юрисдикции к ядерным объектам, установкам и материалам Украины, размещенным на временно оккупированной РФ части территории Украины в Автономной Республике Крым и Севастополе, и попыткой распространить на них положение Соглашения между СССР и МАГАТЭ от 21 февраля 1985 г.; а также есть ли какая-нибудь реакция со стороны МАГАТЭ и международного сообщества на такие противоправные действия Кремля.

Ведь именно последовательность считается одним из характерных признаков зрелости внешней политики.

Следовательно, одним из возможных вариантов надлежащего обеспечения безопасности Украины может быть создание высокоточного и мощного неядерного оружия/комплекса средств, способных нанести быстрый и сокрушительный удар по критической инфраструктуре вероятного агрессора (химические заводы, дамбы, ядерные и другие электростанции, важные правительственные и военные объекты, центры управления, связи, обеспечения и т.п.).

Возможно, Украине следует рассмотреть вопрос всех аспектов создания неядерных ракетных систем с потенциальной дальностью действия около
2500 км - приблизительное расстояние от нашей границы до Екатеринбурга (некоторые страны, у которых есть такие системы, считают их надежными средствами сдерживания, например иранская ракета Fajr-3 с дальностью до 2500 км). Наличие в Украине такого вооружения сделает несравнимым, с точки зрения эвентуальной выгоды для нападающего, даже ядерное нападение какой-либо вражеской страны.

Некоторые выводы
и предложения

Таким образом, вследствие аннексии Россией Крыма, международно-правовая система, сложившаяся после Второй мировой войны, оказалась в глубоком кризисе и не может считаться адекватной современным реалиям.

В нынешних условиях значительной нестабильности в международных отношениях и послабления режимов контроля над распространением оружия массового уничтожения безопасность Украины нельзя строить только на бумаге, какие бы подписи ни стояли на ней.

ООН продемонстрировала свою полную беспомощность в условиях, когда, вопреки ее Уставу и воле подавляющего большинства участников международного сообщества, постоянный член Совета Безопасности ООН осуществляет агрессию против страны, не владеющей ядерным оружием или другими средствами сдерживания.

В условиях, когда против нашего государства осуществляется агрессия, и нарушаются международно-правовые нормы безопасности и моральные обязательства, Украина имеет право на применение любых средств для адекватного удара по врагу. Возможное заявление официального Киева о намерении пересмотреть целесообразность оснований своего участия в международных режимах контроля над передачами обычных вооружений, ядерных и ракетных технологий, химического и бактериологического оружия должно стать соответствующим сигналом для международного сообщества.

Двусторонние гарантии для Украины должны быть предоставлены в форме однозначных и четких юридических обязательств, которые должны обязательно включать предоставление, в случае обращения украинской стороны, военной помощи, адекватной угрозе нашему суверенитету и территориальной целостности. В противном случае они не будут стоить затраченных усилий, а наоборот - будут дезориентировать украинское общество.

Следует немедленно (с участием ученых и представителей отечественной промышленности) изучить вопрос создания комплекса соответствующего высокоточного оружия с точки зрения надлежащего обеспечения национальной безопасности.

Необходимым условием для всех гарантий безопасности Украине является реальное доверие к нам со стороны наших гарантов и союзников. Без этого не сработают никакие международные документы. Именно поэтому необходимо проводить люстрацию, а также коренным образом улучшить разведывательное и контрразведывательное обеспечение государства, избавляться от агентов Кремля в органах власти, особенно в секторе безопасности.

Существенной составляющей всесторонней поддержки Украины со стороны наших партнеров должны стать соответствующие крупные инвестиции в украинскую экономику и устойчивые торговые связи. Официальный Киев должен без промедлений уделить этому приоритетное внимание. Создание благоприятного инвестиционного климата должно считаться вопросом национальной безопасности государства.

Значительным усилением гарантий безопасности Украины было бы установление доверительного и многоуровневого партнерства со странами, ощущающими реальную угрозу со стороны путинской России, - Молдовой, Грузией, Польшей, государствами Балтии.

Поскольку ставку на Россию сейчас делает Армения, целесообразно было бы укреплять взаимодействие в сфере безопасности с Азербайджаном и, возможно, с Турцией, которая обеспокоена изменением баланса сил в Черноморском регионе после аннексии Россией Крыма.

Но самым главным гарантом национальной безопасности Украины есть и будут ее Вооруженные силы, у которых будет доверие народа, необходимый потенциал, и которые смогут самостоятельно или во взаимодействии с армиями партнеров дать адекватный ответ любому агрессору. В этом контексте одной из проблем, которой необходимо уделить первоочередное внимание, является создание Военно-морских сил Украины, фактически прекративших свое существование вследствие аннексии Крыма.

Актуальность известного выражения Никколо Макиавелли "Кто имеет хорошее войско, найдет и хороших союзников" - не утрачена и сегодня...