НАТОВСКИЙ ВЫБОР УКРАИНЫ: ПОЛИТИКА ДОГОНЯЕТ ПРАВО

Недавнее решение СНБОУ, касающееся стратегии вступления Украины в НАТО, вызвало активную реакцию многих специалистов, политологов и юристов. В прошлом номере «ЗН» кандидаты юридических наук Ф.Вениславский и В.Колиснык (г.Харьков) ставят под сомнение легитимность этого «судьбоносного» решения. Но, как известно, «где два юриста, там три точки зрения». Поэтому «ЗН» предложило прокомментировать это решение еще двум специалистам. Это Антон Бутейко, который в советские времена избирался председателем специальной комиссии ООН по созданию Международного трибунала в Гамбурге, в начале 1990-х годов работал советником Президента Украины по международным вопросам, а позднее был членом Конституционной комиссии Украины, руководителем депутатской группы «Центр» в Верховной Раде Украины, уполномоченным правительства Украины за европейскую и евроатлантическую интеграцию. А также Валерий Чалый — один из ведущих независимых экспертов по вопросам внешней политики, директор международных программ Центра Разумкова, член Научного совета МИД Украины.

Приятно, что «ЗН» предоставляет свои страницы для попыток профессионального правового анализа важных решений государственных институтов Украины. Это, очевидно, отражает насущную потребность украинского общества в приближении Украины к статусу действительно правового государства, как это и предусмотрено нашей Конституцией.

В своем материале «Натовский выбор Украины: политика еще раз попирает право» коллеги Ф.Вениславский и В.Колиснык высказывают некоторые справедливые суждения. В то же время используемое ими частое цитирование известных нормативных актов в сочетании с неадекватными оценками создают у читателя ошибочное впечатление о существовании почти непреодолимых правовых препятствий на пути к вступлению Украины в НАТО, а промежуточное решение важного конституционного органа Украины является якобы нелегитимным. По моему мнению, упомянутый материал производит подобный эффект потому, что предложенный харьковскими специалистами анализ не охватывает отдельные важные нормативные положения, используются некорректные ссылки.

Взять хотя бы их категорическое утверждение о том, что якобы «решение Совета национальной безопасности и обороны о вступлении Украины в НАТО является абсолютно неконституционным». Однако из сообщений СМИ видно, что 23 мая с.г. СНБОУ не принял решение о вступлении Украины в НАТО, а лишь рассматривал вопросы и принимал решения о разработке и согласовании новой стратегии отношений с НАТО, сориентированной на постепенное обретение в будущем полноправного членства в альянсе. А это, совершенно очевидно, не то же самое, что решение о «вступлении» Украины в НАТО. То есть здесь имеет место некорректная подмена понятий.

И нет ни малейших оснований заявлять, что, принимая упомянутое решение, СНБОУ «существенно вышел за пределы своих конституционных полномочий, фактически взяв на себя функцию парламента». Наоборот, эта акция СНБОУ осуществлена именно во исполнение рекомендации Верховной Рады Украины. Правда, сделано это с большим опозданием. Ведь, как известно, еще 2 июля 1993 года парламент Украины ориентировал правительство, министерства и государственные учреждения Украины руководствоваться в своей работе одобренными им Основными направлениями внешней политики Украины. Они являются действующими и сегодня, в соответствии с положениям п.1 раздела XV Конституции Украины. По этому документу, для Украины приоритетное значение приобретало «создание общеевропейской структуры безопасности на базе существующих международных институтов, таких как СБСЕ, ССАС, НАТО, ЗЕС». Причем в документе подчеркивалось, что «непосредственное и полное членство Украины в подобной структуре будет создавать необходимые внешние гарантии ее национальной безопасности». А как можно достичь «непосредственного и полного членства» в структуре безопасности? Естественно, только через индивидуальное членство в международных организациях, являющихся составными подобной структуры. Иного пути не существует. Таким образом, Верховная Рада Украины еще в 1993 году в своем основополагающем документе по сути поставила перед государственными органами Украины задачу добиваться членства нашего государства в НАТО.

Эта задача соответствует и требованиям современной Конституции Украины. Поскольку, в соответствии с ее статьей 18, внешнеполитическая деятельность Украины должна направляться «на обеспечение ее национальных интересов». Если Верховная Рада определила, что членство Украины в НАТО «будет создавать необходимые внешние гарантии ее национальной безопасности», то это не может не соответствовать национальным интересам Украины. Тогда как же можно называть шаг СНБОУ к достижению такого членства «абсолютно неконституционным»? Ведь на заседании рассматривались предложения МИД, Минобороны и других по этому вопросу. В чем это не согласуется с конституционными полномочиями СНБОУ координировать деятельность органов исполнительной власти в сфере национальной безопасности?

Стоит рассмотреть и аргументы Ф.Вениславского и В.Колисныка, связанные с Декларацией о государственном суверенитете Украины от 16 июля 1990 года. Цитируя известное положение Декларации, которым еще Украинская ССР торжественно провозглашала «о своем намерении стать в будущем постоянно нейтральным государством, не входящим в военные блоки...», авторы строят своеобразную конструкцию, которая, по их мнению, может создать «проблему с правовой регламентацией возможности вступления Украины в НАТО». По их логике, в соответствии с Декларацией, Украина уже является постоянно нейтральным, внеблоковым государством. Следовательно, чтобы стать членом НАТО, она должна избавиться от этого статуса. На самом же деле никакой проблемы правового характера здесь вообще не существует. Поскольку Украина сегодня в правовом смысле не является нейтральным государством.

Следует отметить, что упомянутое положение Декларации провозглашает лишь «намерение» УССР, а не уже независимой Украины, приобрести определенный статус. Но провозглашение намерения не равнозначно решению об обретении такого статуса. Для наглядности можно провести следующую аналогию: правовой статус имеющего намерение вступить в брак и юридически состоящего в браке кардинально отличается.

Необходимо также подчеркнуть, что в практике межгосударственного общения нейтральный статус государств часто находил определенное международное признание. Так, нейтральный статус Швейцарии был установлен в 1815 году актом Венского конгресса и признан Лигой Наций 13 февраля 1920 года. Нейтралитет Австрии был гарантирован Московским меморандумом от 15 апреля 1955 года. А «самое свежее» решение Туркменистана о нейтралитете было «освящено» специальной резолюцией ООН под №50/80 от 12 декабря 1995 года. Как известно, парламент Украины (который, как правильно отмечают авторы упомянутой статьи, по нашей Конституции определяет основы внешней политики) никогда не принимал решения о том, что Украина уже становится постоянно нейтральным внеблоковым государством. В этом статусе своими актами ее юридически не признавало ни одно государство.

Более того, учитывая кардинальные изменения, произошедшие после распада СССР и определившие геополитическое положение уже независимой Украины, Верховная Рада зафиксировала в упомянутых «Основных направлениях...» (Ведомости Верховной Рады, 1993, №37, ст. 379), что «провозглашенное ею в свое время намерение стать в будущем нейтральным и внеблоковым государством должно быть адаптировано к новым условиям и не может считаться препятствием для ее полномасштабного участия в общеевропейской структуре безопасности», важнейшим элементом которого, как известно, является НАТО.

Почему-то это решение украинского парламента было забыто и политиками, и юристами. Но именно с учетом его при подготовке новой Конституции Украины в ее текст не была включена квалификация Украины как нейтрального, внеблокового государства. Хотя подобные идеи и предлагались в рабочем порядке в Конституционной комиссии, однако они были отвергнуты. А, как известно правоведам, что не запрещено законом, то разрешено. Поэтому в действующей Конституции Украины не существует ни одного положения, запрещающего или создающего правовые проблемы на пути к обретению полного членства в НАТО.

Наоборот, процесс обретения прав и обязательств, которые будут вытекать из будущего членства Украины в НАТО, регулируется Законом Украины «О международных договорах Украины» от 22 декабря 1993 года. Согласно этому закону (статья 7), после осуществления соответствующих подготовительных действий органами исполнительной власти Вашингтонский договор о НАТО должен стать предметом рассмотрения Верховной Радой Украины. И действительно, лишь она имеет полномочия давать или не давать окончательное согласие на обязательность настоящего договора для Украины.

Итак, не следует «удивляться» ни решению СНБОУ, ни тому, что «министр иностранных дел срочно встретился с Генеральным секретарем НАТО», «проинформировал его о заседании СНБОУ», передал соответствующее личное послание Президента Украины. Все это можно было сделать давно, поскольку подобные действия полностью соответствуют требованиям Конституции, праву и национальным интересам Украины.

Что касается принятия нового закона, который регулировал бы основы внешней политики Украины, то необходимость в нем действительно уже давно перезрела. Этого требует Конституция Украины. В этом законе следует однозначно закрепить европейско-атлантический курс Украины на обретение членства в ЕС и НАТО и определить пути, методы и сроки достижения этой цели. Но это уже другая проблема.

Валерий ЧАЛЫЙ, директор международных программ Центра Разумкова:

После резонансного решения Совета национальной безопасности и обороны Украины о проекте новой Стратегии взаимоотношений Украины с НАТО в Украине и за ее пределами появилось большое количество комментариев и оценок, в том числе касающихся конституционно-правового анализа принятых решений.

Среди аргументов для критики констатировались, в том числе, и наличие «противоречий» с якобы «конституционно закрепленным внеблоковым статусом Украины», и «превышение Советом национальной безопасности и обороны Украины своих полномочий» без каких-либо серьезных обоснований. В этой связи очень интересной и достаточно аргументированной представляется правовая оценка, данная в статье Федора Вениславского и Виктора Колисныка «Натовский выбор Украины: политика еще раз попирает право» (опубликованной в «ЗН» №21 от 8 июня 2002 года). Стремление авторов добиваться максимальной легитимности принимаемых в стране правовых актов и обеспечения законодательной поддержки решений, затрагивающих национальные интересы Украины, можно только приветствовать. В то же время возникают сомнения в отношении правомерности однозначных правовых оценок в условиях наличия некоторых пробелов и неурегулированных вопросов в украинском законодательстве.

Стоит остановиться на двух вышеупомянутых, наиболее часто рассматриваемых моментах, а именно — законодательном закреплении внеблокового статуса Украины и оценке легитимности принятых СНБОУ решений.

В национальном законодательстве Украины на сегодня отсутствуют нормы, определяющие нейтралитет (либо неучастие в военных блоках) как средство гарантирования безопасности нашего государства либо как форму ее существования в системе международных отношений. Ошибочным является достаточно распространенное в Украине и за ее пределами мнение, что соответствующие нормы содержатся в Основном Законе Украины. Ни в одном из положений Конституции ни прямо, ни косвенно не говорится о нейтралитете либо внеблоковости. Для того чтобы в этом убедиться, достаточно еще раз внимательно прочитать документ.

Упоминание о «намерении стать в будущем постоянно нейтральным государством, не участвующим в военных блоках» действительно было записано в части IX, принятой 16 июля 1990 года Верховной Радой УССР Декларации о государственном суверенитете Украины.

Интересно и то, что в принятой постановлением Верховной Рады УССР 19 июня 1991 года Концепции новой Конституции Украины, говорилось о необходимости включения в нее отдельной главы 23 «Неучастие в военных блоках. Постоянно нейтральный и безъядерный статус», в которой предполагалось конкретизировать соответствующие положения Декларации о государственном суверенитете Украины.

Однако упоминаний о внеблоковости Украины (кроме как в документах Верховной Рады УССР и в уже явно устаревшей Военной доктрине Украины 1993 года) в последующих правовых актах мы не обнаружим. Их нет не только в действующей Конституции, но и в Концепции (основах государственной политики) национальной безопасности Украины. Более того, в разделе IV упомянутой Концепции среди основных направлений государственной политики национальной безопасности Украины отмечено «вхождение в существующие и создаваемые системы универсальной и региональной безопасности».

В одобренных же Верховной Радой Украины 2 июля 1993 года «Основных направлениях внешней политики Украины» не только нет отсылки на Декларацию о государственном суверенитете Украины, но и содержится достаточно четкое указание на необходимость конкретизации в новых условиях, а фактически — иную трактовку положений Декларации о государственном суверенитете Украины. В документе акцентируется, что «ввиду кардинальных изменений, происшедших после распада СССР и определивших нынешнее геополитическое положение Украины, провозглашенное ею в свое время намерение стать в будущем нейтральным и внеблоковым государством должно быть адаптировано к новым условиям и не может считаться преградой ее полномасштабному участию в общеевропейских структурах безопасности».

Более того, говорится о приоритетности создания общеевропейской структуры безопасности на базе существующих международных институтов, в том числе и НАТО и важности «непосредственного и полного членства Украины в такой структуре, создающего необходимые внешние гарантии ее национальной безопасности».

Комментарии относительно того, что Совет национальной безопасности и обороны Украины вышел за рамки своих конституционных полномочий, фактически взяв на себя функции парламента, представляются не обоснованными и, видимо, преждевременными.

Очевидно, что проводить конституционно-правовой анализ принятых на заседании СНБО Украины решений пока еще рано, так как они согласно ст.10 Закона Украины о «Совете национальной безопасности и обороны Украины» должны быть введены в действие указом Президента Украины». Собственно, только с этого момента можно говорить о правовых последствиях принятых решений. Сделать это до опубликования соответствующего указа достаточно сложно вследствие недостаточности на сегодня информации о конкретных моментах, содержащихся в решениях СНБОУ.

Тем не менее, согласно статье 3 Закона Украины «О Совете национальной безопасности и обороны Украины» к его функциям, в частности, относится внесение предложений Президенту по поводу реализации основ внутренней и внешней политики в сфере национальной безопасности и обороны.

Согласно упомянутому Закону, одной из задач СНБОУ как раз и является подготовка предложений о проектах нормативных актов и документов по вопросам национальной безопасности и обороны.

На заседании СНБОУ было принято политическое решение, которое, среди прочего, предусматривает план действий органов государственной власти, направленных на реализацию Стратегии взаимоотношений Украины с НАТО. Среди них — подготовка и направление на рассмотрение парламента соответствующих законопроектов.

Однако это отнюдь не означает, что Президент не может инициировать уже сейчас вопросы, которые требуют в дальнейшем поддержки законодательной ветви власти. Хотя, действительно, вряд ли стоит спешить с констатирующими заявлениями до опубликования соответствующего указа Президента и консультаций с парламентом. Хотелось бы увидеть документ в ближайшее время. Затягивание с его подписанием и опубликованием только провоцирует гадания и споры, не способствующие консолидации и общественной поддержке важных государственных решений.

Понятно, что без четкого нормативно-правового закрепления курса на евроатлантическую интеграцию в новом Законе об основах внешней политики, в новых вариантах Концепции национальной безопасности, Военной доктрины Украины — говорить о возможности подачи заявки о вступлении в НАТО было бы безосновательно.