Накануне саммита Украина—ЕС: итоги ради перспектив

Саммит на высшем уровне Украина—ЕС, запланированный на 1 декабря 2005 года, является прекрасным поводом вернуться к призабытой было теме европейской интеграции Украины. Поскольку, чтобы там ни говорили европессимисты, Евросоюз — очень удачный проект. И наиболее яркое свидетельство этого — тот факт, что за полувековую историю существования европейских сообществ, на фундаменте которых в 90-х годах возник ЕС, ни одно государство не вышло из объединения, в то время как количество его действительных членов возросло более чем вчетверо. Нынешняя же очередь претендентов на присоединение к Союзу демонстрирует, что и сегодня, несмотря на все проблемы и кризисы, у ЕС постоянная репутация наиболее развитой и привлекательной части Европы, а также одного из самых влиятельных мировых игроков.

Почему же Украине так откровенно «не везет» на европейском пути? План действий вместо соглашения об ассоциации (уже не говоря о статусе официального кандидата на членство), задекларированное в Соглашении о партнерстве и сотрудничестве создание зоны свободной торговли, — вопрос, который стороны должны были рассмотреть еще в 1998 году; прямо-таки титанические продолжительные бои за, по сути, технический статус «страны с рыночной экономикой», просьбы о «либерализации визового режима», в то время как процедура получения украинскими гражданами шенгенских виз только усложняется (сравните, например, количество документов, которые должны подать во французское консульство для получения этой визы украинские и российские граждане, — для наших соотечественников перечень вдвое длиннее)... Перечень можно продолжать, но нужно ли?

Прежде всего, это недостаток понимания или ошибочное понимание украинскими политическими лидерами основ европейской интеграции как таковой, механизмов принятия решений в Европейском Союзе, приоритетов брюссельской политики, факторов влияния, а следовательно, — отсутствие эффективной и реалистической стратегии развития отношений с Евросоюзом. Будем искренними, в последнее время кажется, что нет никакой стратегии отношений с нашим наиболее крупным торговым партнером, крупнейшим донором и соседом.

Чтобы переломить эту негативную тенденцию, Украине, вместо имитации бурной деятельности на европейском направлении и повторений, как повторяют мантру, слов о европейском выборе Украины, стоит, очевидно, попытаться спокойно сориентироваться на «евроинтеграционной местности», еще раз проштудировать правила «евроинтеграционной игры», сверить свои стратегические цели на европейском направлении, проверить их реалистичность и актуальность, а также оценить адекватность и эффективность средств, выбранных ради их достижения.

Наше место в евроинтеграционной очереди

Прежде всего определимся, как глубоко Украина интегрировалась с ЕС за семь лет — с тех пор как евроинтеграцию провозгласили главным государственным приоритетом. Для этого нужно вспомнить о степени возможной интеграции с Союзом третьих стран. Поэтому, сознавая определенную избирательность и возможную неполноту предложенных ниже вех, прибегнем к такой классификации интеграционных этапов: 1) зона свободной торговли; 2) таможенный союз относительно промышленных товаров; 3) установление безвизового режима; 4) свободное движение товаров, услуг, капиталов и рабочей силы (без распространения на сельское хозяйство и движение товаров происхождением из третьих стран); 5) вход в шенгенское визовое пространство; 6) институционное присоединение к ЕС; 7) вход в пространство евро. Стоит заметить также, что ЕС, как правило, не создает зону свободной торговли с третьей страной, не являющейся членом ВТО. Следовательно, вступление страны во Всемирную торговую организацию можно считать предпосылкой или нулевым этапом ее интеграции с Евросоюзом.

Прохождение этих этапов не всегда совершается в хронологическом порядке. Так, Норвегия и Исландия присоединились к шенгенскому визовому пространству, не вступая к Евросоюз, в то время как Великобритания, Ирландия и десять новых государств-членов, будучи полноправными членами ЕС, в это пространство не входят. К тому же, в соответствии с соглашениями о вступлении, на определенный период ограничена свобода трудоустройства граждан новых государств-членов в большинстве государств — ветеранов ЕС, но такие ограничения не распространяются на граждан Норвегии, Исландии и Лихтенштейна.

Отдельный вопрос — визовый режим, не связанный с глубиной экономической интеграции третьих стран с Евросоюзом. Так, из государств-соседей въезжать в ЕС без виз могут только граждане Лихтенштейна, Норвегии, Исландии, Швейцарии, Румынии, Болгарии, Хорватии и Израиля, в то время как среди несоседей этой привилегией пользуются, кроме граждан США, Японии, Канады (что вполне естественно), также, например, венесуэльцы, уругвайцы, гватемальцы, никарагуанцы, гондурасцы, чилийцы, бразильцы и аргентинцы (что вынуждает задуматься об обязательности и оправданности жесткости визового режима ЕС по отношению к украинским гражданам).

Сделав такие предостережения, сравним глубину интеграции Украины с ЕС и уровнем связей с Союзом европейских и средиземноморских стран, не входящих в его состав.

Из приведенной таблицы четко видно, что по степени реальной (не потенциальной!) интегрированности с ЕС мы находимся во втором десятке государств, имеющих с Евросоюзом общую границу или без таковой, тем не менее на них ЕС распространил европейскую политику соседства.

С одной стороны, нас опережают почти все средиземноморские страны — участницы Барселонского процесса, которым планируется, в частности, создать до 2010 года Средиземноморскую зону свободной торговли. Среди них у Израиля и Палестинской автономии уже сегодня существует с ЕС полноценная ЗСТ. Остальные средиземноморские государства, кроме Сирии и Ливии, заключили с ЕС европейско-средиземноморские соглашения об ассоциации (ЕССА), которые предусматривают упразднение Сообществом ввозных пошлин на промышленные товары из этих стран с момента вступления в силу указанных соглашений и отмены этими странами в течение следующих 12 лет ввозных пошлин на промышленные товары, произведенные на территории Сообщества.

С другой стороны, Хорватия и Македония заключили с ЕС соглашение о стабилизации и ассоциации (ССА), также предусматривающее создание асимметричных ЗСТ от момента вступления в силу этих соглашений, и переходные периоды продолжительностью соответственно шесть и десять лет относительно отмены пошлин на товары, произведенные в Сообществе. Поскольку на сегодня Албания, Молдова, Грузия и Армения уже являются членами ВТО, и это, безусловно, облегчит их переговоры с ЕС о создании ЗСТ, мы остаемся в арьергардном евроинтеграционном отряде вместе с авторитарными Беларусью, Азербайджаном, Алжиром, Сирией и Ливией, а также отягощенными тяжким наследием вооруженных междоусобиц Сербией и Черногорией и Боснией и Герцеговиной.

Неприятный для Украины факт. Впрочем, нечего удивляться, поскольку из условных восьми этапов, которые должны преодолеть страны, желающие полностью интегрироваться с Объединенной Европой, мы до сих пор не прошли ни единого.

О демократии как о единственной предпосылке подачи заявки
на вступление в ЕС

В Украине довольно распространено мнение, что экономический критерий является определяющим для вступления в ЕС. Именно этим наши власть предержащие, ответственные за евроинтеграцию, нередко объясняют преждевременность, по их мнению, подачи Украиной официальной заявки на вступление в Союз. Тем не менее, оправдывая таким образом собственную пассивность, они или сознательно подтасовывают факты, путая вступительные экзамены с выпускными, или демонстрируют собственную некомпетентность. Чтобы убедиться в этом, достаточно внимательно прочитать, что говорят о предпосылках инициирования переговоров о вступлении правовые акты, на которых зиждется ЕС.

Статья 49 действующего сейчас Договора о Европейском Союзе дословно отмечает: «Любое европейское государство, уважающее принципы, сформулированные в части первой статьи 6, может обратиться с представлением относительно обретения членства в Союзе», а часть первая статьи 6, в свою очередь, гласит: «Основополагающими принципами Союза являются общие принципы всех государств-членов — свобода, демократия, уважение прав человека и основных свобод, верховенство права». Ни слова об экономике!

Договор о введении Конституции для Европы, призванный со временем заменить Договор об ЕС, не предлагает ничего принципиально нового. Часть вторая статьи І-1 и часть первая статьи І-58 почти в унисон декларируют: «Союз открыт всем европейским государствам, уважающим его ценности и преданных делу их всеобщего распространения». Эти ценности перечисляются в статье І-2: уважение к человеческому достоинству, свобода, демократия, равенство, верховенство права и уважение прав человека, в частности прав лиц, относящихся к меньшинствам. Вновь об экономике ни слова!

Можно посмотреть на эту проблему и с другой стороны, исторической. ЕС за всю свою историю только несколько раз отклонял заявки на обретение членства в Союзе (скорее — в Сообществе, поскольку Союза тогда еще не существовало): в 1987 году неудача постигла Марокко, в 1990-м — Турцию. Ради справедливости надо вспомнить и об отклоненном Европейским экономическим сообществом ходатайстве франкистской Испании об ассоциации с ЕЭС и присоединении к Сообществу. Кроме случая с Марокко, что не соответствует основополагающему географическому критерию членства в ЕС, и Испании, и Турции было отказано начать переговоры главным образом из-за авторитарности режимов, правивших в этих странах на время предоставления заявок. После того как автократии уступили место вполне легитимным демократическим правительствам, ЕС начал с этими странами переговоры о вступлении.

Здесь мы видим, что под углом зрения хронологической последовательности выполнения копенгагенских критериев Совет Европы открывает подступы к Евросоюзу. Так, в частности, статья 3 Устава СЕ требует от каждого члена этой организации «признать принципы верховенства права и уважение прав человека и основных свобод всеми лицами, находящимися под его юрисдикцией». Все государства — члены ЕС являются одновременно членами Совета Европы, а статья 6 Договора о Европейском Союзе содержит прямую ссылку на один из основных документов Совета Европы: «Союз уважает основополагающие права, гарантированные Европейской конвенцией о защите прав человека и основных свобод, подписанной 4 ноября 1950 года в Риме, и которые вытекают из конституционных традиций, общих в государствах-членах, и трактует их как общие принципы права Сообщества».

Следовательно, естественно, что Евросоюз, анализируя движение Украины на пути демократизации, серьезно будет обращать внимание на то, как это движение оценивает Совет Европы. В этом контексте напомним, что Украина до сих пор не выполнила в полном объеме обязательства, взятые на себя во время вступления в эту уважаемую панъевропейскую организацию, а также что она является одной из немногих стран, относительно которых ПАСЕ продолжает мониторинг. Об этом нашему правительству в который раз напомнила Резолюция ПАСЕ от 5 октября 2005 года под № 1466 (2005).

Вместе с тем не следует забывать, что прекращение мониторинга ПАСЕ абсолютно реально в следующем году, после проведения демократических парламентских выборов в Украине в соответствии со стандартами Совета Европы и ОБСЕ. Следовательно, уже сегодня нашим руководителям следует четко понять: чтобы начать переговоры с ЕС о вступлении, достаточно соответствовать первому Копенгагенскому критерию. Достижение соответствия двум другим в большинстве своим является предметом этих переговоров. Это как вступительные и выпускные экзамены в университет: открытие переговоров означает, что страна сдала вступительный экзамен, их завершение и подписание соглашения о вступлении — получение диплома о высшем образовании.

Конечно, можно и следует говорить еще об одном, неписаном, но критически важном критерии расширения ЕС — готовности Евросообщества принять в свои ряды новое государство. Но, опять же, надо быть искренним: считать, что ЕС готов, чтобы к нему присоединилась 70-миллионная Турция, 35% трудоспособного населения которой занято в агропромышленном секторе, и не готов видеть среди своих членов Украину — лукавство. Исследования Еврокомиссии, проведенные летом 2005 года, засвидетельствовали, что за полноправное участие Украины в евроинтеграционном проекте выступают 45% опрошенных граждан ЕС и 41% — против. что же касается Турции, то результаты опроса более пессимистичны — соответственно 35% и 52%. Кстати, отношение европейцев к вступлению в Союз Украины с точностью до процента отражает отношение к евроинтеграции Румынии, вступление которой в ЕС — вопрос, почти гарантированно решенный.

Несколько слов об экономике

Неготовность отечественной экономики выдерживать конкурентное давление европейской — один из излюбленных аргументов украинских «европессимистов». В связи с этим интересно сравнить структуру экономики и макроэкономические показатели Украины с соответствующими показателями государств, отвечающих основополагающему географическому критерию «европейскости», а следовательно, претендующих или могущих в будущем претендовать на членство в Союзе, а также России со средними показателями в ЕС.

Непредубежденный анализ приведенных цифр свидетельствует, что разрыв между основными экономическими показателями государств, за которыми официально признан статус кандидатов на вступление в ЕС (Турция, Хорватия, Македония), да и тех, которые уже завершили переговоры о вступлении (Болгария и Румыния) и должны вскоре переступить порог Объединенной Европы, и средними показателями в Союзе радикально больше разрыва между аналогичными показателями этих государств и Украины. Мало того, например, процент трудоспособного населения, задействованного в сельском хозяйстве (критический для ЕС показатель, учитывая общую сельскохозяйственную политику Сообщества!), у нас значительно лучше, чем у Турции или Румынии, которые по количеству населения и территории составляют вместе с Украиной тройку лидеров среди стран, у которых есть шанс и желание присоединиться к Евросоюзу.

Ради объективности следует напомнить, что Украина достигла таких показателей без торговых преференций, без помощи со стороны ЕС, соизмеримой с помощью странам-кандидатам. Таким образом, есть все основания надеяться, что отечественная экономика, получив импульс от предоставления нашей стране четкой европейской перспективы, связанные с ней серьезные западные инвестиции и помощь в проведении трудных, но очень нужных для нее структурных реформ, не будет занимать последние места не только среди кандидатов, но и среди новых (с 2007 года) государств — членов Евросоюза.

Вместе с тем признаем, что на сегодня экономики авторитарных Беларуси, России и Азербайджана больше интегрированы с экономикой ЕС, чем украинская, и их структура экономики ближе к ЕС. Конечно, нельзя забывать, что 95% азербайджанского экспорта в ЕС, 63% — российского и 49% — белорусского — минеральные продукты, но ведь и структура украинского экспорта в Евросоюз далека от идеальной: 32% — недрагоценные металлы и изделия из них и 25% — те же минеральные продукты. Структура импорта в ЕС во всех четырех странах похожа — ее львиную долю составляют товары так называемой машинерии (механическое оснащение, машины и механизмы, электрооборудование и их части). Это еще раз подтверждает, что экономическое сотрудничество и институционная интеграция — две различные парадигмы построения отношений с ЕС: у основания первой лежат прагматический расчет и обоюдная экономическая выгода (вторым и четвертым по объемам товарооборота партнерами ЕС являются соответственно Китай и Россия), вторая же основывается на фундаменте общих ценностей, среди которых экономическое могущество занимает далеко не первое место.

Третий копенгагенский критерий или загадочное
acquis communautaire

Кажется, чтобы полностью оценить реальную приближенность Украины к ЕС, нам осталось проанализировать соответствие отечественного законодательства общеевропейскому, или, что одно и то же, насколько наше государство приняло так называемое acquis communautaire. Но, как это ни странно будет услышать отдельным украинским евроинтеграторам, условия и сроки принятия acquis communautaire обычно являются основной темой переговоров о вступлении между государством-кандидатом и Европейским Союзом, а следовательно, начинать интенсивную унификацию национального законодательства с законодательством ЕС до начала официальных переговоров — означает бежать впереди паровоза.

Так, переговоры с государствами Центральной Европы и Балтии, которые в мае 2004 года присоединились к ЕС, начинались с того, что Еврокомиссия подготовила для них так называемую Белую Книгу ЕС, где содержался подробный обзор целого массива acquis communautaire, разделенного на 31 отраслевой раздел. После этого представители Еврокомиссии и государств-кандидатов совместно проанализировали соответствие отдельных положений национального законодательства acquis. В результате такого «скрининга» стороны совместно определили, что именно в законодательстве стран-кандидатов не соответствует законодательству Сообщества. Далее раздел за разделом кандидаты буквально выторговали у ЕС переходные периоды в имплементации тех или иных положений acquis, то есть объем и продолжительность применения норм национального законодательства, противоречащих общеевропейскому, уже после присоединения к Союзу.

К тому же нельзя забывать, что acquis communautaire не является идеальным законодательством. С одной стороны, оно является плодом сложного компромисса между государствами-членами, представленными в Совете, Еврокомиссией и Европейским парламентом. С другой, acquis — это законодательство не развития, не экономического прорыва, а, скорее, сохранения достигнутого комфорта, отягощенного большими социальными гарантиями. Именно из-за этого по показателям роста ВВП Евросоюз (с 2,4%) занял в 2004 году 159-е место в мире. Для сравнения: Украина (с 12%) заняла 7-е место, Китай (с 9,1%) поделил с Казахстаном 12-е и 13-е, Турция (с 8,2%) заняла 23-е, Россия (с 6,7%) — 37-е место. Наиболее динамичная по росту ВВП среди государств-ветеранов ЕС Ирландия (5,1%) находится в мировом рейтинге лишь на 75-й позиции, а наиболее динамичная среди новичков ЕС Латвия (7,6%) — на 28-й.

Поэтому следует помнить, что в правовом пространстве ЕС комфортно жить и делать стабильный бизнес, но чтобы экономически догнать Евросоюз, следует применять иные, более либеральные правила игры. И замена этих правил на более жесткие европейские — в большинстве своем предмет торга, в котором можно выторговать у Брюсселя крупные финансовые вливания, высокопрофессиональную экспертную помощь, серьезные прямые инвестиции и тому подобное. Поэтому слепо калькировать acquis communautaire сегодня для Украины, по крайней мере, недальновидно и неперспективно. Намного интереснее, воспользовавшись отсутствием жестких обязательств относительно адаптации национального законодательства к нормам и стандартам ЕС, перенимать европейские правовые нормы выборочно, исходя прежде всего из экономической целесообразности такой адаптации, или, как сейчас модно говорить в Европе, принимать acquis ЕС a’la carte.

Вместо выводов

Из вышесказанного понятно, что в контексте развития отношений Украины и Евросоюза некритическое калькирование опыта стран-кандидатов на вступление в ЕС для нашего государства малоперспективно и неэффективно. Это следует уже из радикально разного уровня влияния европейских институтов на развитие стран-кандидатов и стран-соседей.

Можно утверждать, что Украина и ЕС только ищут эффективную парадигму отношений на ближайшее десятилетие, а возможно, и на более длительную перспективу. Косвенное подтверждение этого — упоминание в Плане действий Украина—ЕС, подписанном в Брюсселе 21 февраля 2005 года, об «усиленном соглашении» (enhanced agreement) между Украиной и Евросоюзом, возможность заключения которого будет рассмотрена и рамки которого будут определены «по результатам достижения целей этого Плана действий и общего развития отношений Украина—ЕС». Термин «усиленное соглашение» создатели Плана действий избрали, очевидно, сознательно, как преднамеренно неопределенный по смыслу и содержанию, поскольку до сих пор в огромном массиве acquis ЕС нет ни единого документа, который бы носил название Enhanced agreement.

В этой ситуации «намеренной неопределенности», кроме безусловных минусов, есть и определенные плюсы. В частности, у Украины есть время, чтобы попытаться основательно и подробно исследовать, что скрывается за короткой аббревиатурой EU, постичь сильные и слабые стороны Евросоюза, реально взвесить «цену вопроса» потенциального вступления в ЕС, а следовательно, понять, чем мы готовы пожертвовать ради интеграции в Евросоюз и главное — ради чего эта жертва. Если не терять времени, предоставленного нам историей, Украина за три-пять лет может оказаться намного более подготовленной к серьезным переговорам с Евросоюзом, чем была подготовлена Польша в первой половине девяностых.

Главное — вновь не потерять время, приложив максимум усилий к тому, чтобы увидеть лес за деревьями. А для этого нужно уже сейчас начинать готовить свой вариант «усиленного соглашения», искать аргументы и союзников, которые помогут защитить его, или, если хотите, навязать Евросоюзу. Четко понять, какие положения будущего договора для Украины принципиальные и стратегически важные, а какие могут быть предметом торга. Сформулировать, на какие условия или же предложения ЕС Украине ни в коем случае нельзя соглашаться, а какие можно принять в обмен на определенные преференции. Действительно, работы непочатый край. И начинать ее нужно уже сейчас, чтобы не получилось так, как с Планом действий, когда ЕСовский документ, который на три года отсрочил принятие Брюсселем принципиального решения относительно европерспектив Украины, был назван победой украинской дипломатии...