Когда высохнут чернила на Соглашении об ассоциации?

Решение глав государств и правительств государств - членов ЕС, принятое 6 марта 2014 г. после встречи с премьер-министром Украины Арсением Яценюком, что "очень скоро мы подпишем все политические разделы [Соглашения об ассоциации]", породило в экспертном сообществе множество вопросов относительно того, как это намерение будет реализовано на практике. Поскольку ни руководство ЕС, ни украинские власти до последнего момента не давали четкого ответа, в украинском обществе возникли эмоциональные дискуссии в связи с обеспокоенностью за дальнейшую судьбу столь важного документа. Не затрагивая политических обстоятельств, под влиянием которых Украина и ЕС вынуждены были пойти на этот шаг, - как оказалось, далеко не прозрачный для своих граждан, - автор хотел бы поделиться с читателями своим профессиональным мнением относительно оценки события в юридической плоскости, что позволит лучше понимать возможные пути дальнейшего развития событий в отношении Соглашения об ассоциации.

Так что же произошло утром в пятницу, 21 марта 2014 г. в Брюсселе? Политические лидеры 29 европейских государств и Европейского Союза говорили о "подписании политической части Соглашения об ассоциации". Из сообщений в СМИ стало известно, что состоялось подписание двух документов: "политических положений" Соглашения об ассоциации - преамбулы, ст. 1, разделов І (ст. 2 и 3), ІІ (ст. 4-13) и VII (ст. 460-486), а также Заключительного акта саммита между Украиной, с одной стороны, и ЕС и его государств-членов, с другой стороны, относительно Соглашения об ассоциации.

Объяснение юридической природы и последствий данного события следует начать с того, что до
21 марта длился переговорный процесс выработки текста договора на уровне экспертов, уполномоченных на это участвующими в переговорах сторонами - Украиной, ЕС и его государствами-членами. Важнейшим событием в этом процессе стало парафирование текста Соглашения, произошедшее в два этапа в первой половине 2012 г., которое по сути и завершило переговорный процесс на экспертном уровне. И вот настало время подвести итоги переговоров путем формального утверждения окончательных договоренностей лицами, обладающими полномочиями представлять участвующие в переговорах стороны (на юридическом языке - сделать текст договора "аутентичным и окончательным"). По взаимному согласованию было решено, что это будет сделано путем подписания, являющегося обычной практикой заключения международных договоров. Таким образом, подписание является чрезвычайно важным актом, который собственно порождает Соглашение об ассоциации как международный договор.

Договор - это некоторое количество взаимных обязательств сторон, составляющих целостный массив норм. Мы привыкли, что достижение согласия в отношении всего объема обязательств, составляющих договор, происходит в определенный момент времени. Это настолько распространенная практика как в повседневной личной и деловой жизни, так и в практике международных отношений, что воспринимается в качестве правила. Между тем правило состоит в том, что международное право не запрещает сторонам достичь договоренности относительно количества и последовательности действий, составляющих подписание договора. Отсюда следует, что международное право не требует, чтобы подписание было одномоментным действием. Практике заключения международных договоров известны прецеденты, когда акт подписания состоял из действий, совершенных в разные даты. Например, Единый европейский акт - договор, заключенный государствами - членами тогда еще трех европейских сообществ (Европейский Союз был создан позже, в 1993 г.) с целью внесения изменений в учредительные договоры данных интеграционных объединений, - был подписан в Люксембурге 17 февраля 1986 г. и в Гааге 28 февраля 1986 г. и после завершения ратификационных процедур вступил в силу 1 июля 1987 г.

В Заключительном акте стороны констатировали, что они "підписали текст таких політичних положень Угоди про асоціацію…: преамбула, стаття 1, розділи І, ІІ, VII", "підтверджують своє зобов'язання здійснити підписання та укладення Розділів III, IV, V та VI Угоди, які разом з рештою Угоди становлять єдиний документ" и по дипломатическим каналам согласуют соответствующую дату встречи для реализации этого намерения. Самое очевидное понимание данных положений состоит в том, что подписание Соглашения об ассоциации должно состояться в два этапа, первый из которых уже произошел 21 марта.

Многим юристам известно выражение - договор считается заключенным, как только на нем высохнут чернила в подписях, поставленных представителями сторон. Применяя это образное выражение к предложенной схеме заключения Соглашения об ассоциации, приходим к выводу, что чернила, высыхание которых засвидетельствует заключение Соглашения, еще не нанесены на бумагу.

Официальный комментарий Константина Елисеева, представителя Украины при ЕС, что "21 березня в Брюсселі… було започатковано процес підписання Угоди про асоціацію" и "було досягнуто компромісне рішення провести підписання Угоди у два етапи. Одна цілісна Угода - два підписання" в свете вышеприведенного следует понимать следующим образом. В первых двух случаях употребления слова "подписание" речь идет о способе заключения Соглашения об ассоциации (оно еще не завершено), а в третьем случае "подписание" указывает на фактические действия представителей сторон, одно из которых как раз и состоялось 21 марта (то есть одно такое подписание уже состоялось, а второе ожидается).

Из предложенной юридической квалификации событий можно вывести следующие правовые последствия.

Во-первых, ЕС и его государства-члены безоговорочно признали состоятельность Украины как государства и легитимность новой украинской власти - как премьер-министра Арсения Яценюка, поставившего свою подпись под документами, так и и.о. президента Украины Александра Турчинова, уполномочившего первого на совершение подписания (распоряжение №230/2014-рп от 19 марта
2014 г.). Как известно, одним из ключевых элементов юридического прикрытия действий РФ по вооруженной агрессии в отношении Украины и односторонней аннексии части украинской территории является утверждение об отсутствии эффективной легитимной власти в Украине и даже инсинуации, невразумительные с правовой точки зрения, что после свержения Януковича Украина якобы является вновь возникшим государством. Подписание политических положений Соглашения об ассоциации свидетельствует об очевидном непризнании таких утверждений стороной ЕС.

Во-вторых, стороны официально начали процесс подписания Соглашения об ассоциации, а также завершили согласование указанных выше политических положений Соглашения, таким образом закрыв возможность их пересмотра в будущем.

В-третьих, стороны заключили формальную политическую договоренность (Заключительный акт не создает международно-правовых обязательств) завершить подписание остальных положений Соглашения об ассоциации, причем таким образом, чтобы Соглашение осталось единым правовым актом.

В-четвертых, стороны определили объем "политических положений" Соглашения, что в будущем может пригодиться при толковании такого понятия как "политическая ассоциация", которое впервые появляется в договорной практике ЕС.

Об остальных последствиях подписания, состоявшегося 21 марта, можно говорить не настолько уверенно, поскольку формально подписание еще не состоялось. Однако, как минимум, появился повод для принятия ряда важных практических действий и решений (несогласные с такой квалификацией должны будут доказать обратное в рамках процедур признания незаконности соответствующих действий или решений).

Прежде всего, можно утверждать о появлении правового основания для запуска внутригосударственных действий организационного плана, направленных на будущую реализацию Соглашения об ассоциации, - по крайней мере, в части "политических положений". Речь идет о выделении финансовой и технической (в т.ч. экспертной) помощи со стороны ЕС, о запуске Украиной организационного механизма исполнения Соглашения, о создании совместных органов ассоциации и т.п. Во-вторых, согласно праву международных договоров сторона, подписавшая договор, обязана воздерживаться от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели, до вступления данного договора в силу. Например, поскольку в уже подписанных статьях Соглашения содержится взаимное обязательство сторон уважать территориальную целостность и нерушимость границ друг друга, то отказ западных соседей Украины от предложений заместителя председателя нижней палаты российского парламента В.Жириновского о разделе Украины вытекает из данных юридических обязательств.

В настоящее время самое большое количество эмоций в экспертной среде в Украине вызывают два вопроса: состоится ли подписание экономической части Соглашения об ассоциации (прежде всего, положений о создании глубокой и всеобъемлющей зоны свободной торговли), а также когда и каким образом будет начато временное применение Соглашения.

Хотя автор не видит оснований ставить под сомнение искренность заверений ЕС в наличии решительной политической воли завершить процесс подписания в кратчайшие сроки после президентских выборов в Украине, существует риск, что второй этап подписания может так и не состояться. Как уже отмечалось, Заключительный акт содержит исключительно политические обязательства, к тому же в принципе невозможно достичь заключения Соглашения с помощью юридического инструментария в обход политической воли ЕС и его государств-членов.

Худшее может явиться в двух обличиях. Прежде всего, в виде нежелания стороны ЕС перейти ко второму этапу подписания. В этом случае возможны два основных пути развития ситуации. Если Украина будет настаивать на целостности документа, то процесс завершения подписания будет заблокирован на неопределенное время. Если же стороны достигнут новой договоренности, что процесс подписания был завершен во время подписания его политической части, то Соглашение об ассоциации будет считаться заключенным с 21 марта в объеме подписанных положений. То есть получаем ту самую "недоассоциацию", из-за угрозы появления которой и возникла общественная дискуссия в Украине.

Также существует риск совершения одной из сторон действий, которые могут быть квалифицированы в юридическом плане как прерывание процесса подписания. Например, если Украина или государство - член ЕС совершат ратификацию Соглашения об ассоциации в объеме, подписанном 21 марта. Автор придерживается точки зрения, что однозначно беспроблемной является только ратификация всего Соглашения после завершения второго этапа подписания. Поэтому украинским властям и ее активным сторонникам среди государств - членов ЕС необходимо серьезно подумать, стоит ли спешить с подачей какого-либо политического сигнала, ратифицируя Соглашение или вводя его временное применение в два этапа после каждого этапа подписания. Это же предостережение в полной мере касается намерений как можно быстрее принять решение о временном применении политической части Соглашения, до подписания экономической части. Поэтому автор советует в политических заявлениях и практических действиях последовательно придерживаться линии правовой аргументации, основанной на целостности текста Соглашения как единого документа. Если же все-таки такой вариант станет реальностью, то в качестве крайнего средства, с целью предотвратить заключение Соглашения об ассоциации в усеченном виде, Украина может сделать заявление о недействительности Соглашения как заключенного вследствие ошибки или обмана и, таким образом, обнулить переговорный процесс.

Наконец, в связи с подписанием, состоявшимся 21 марта, прозвучал ряд комментариев относительно получения Украиной перспективы членства в ЕС. Стоит отметить, что ни ЕС, ни институции ЕС, ни государства - члены ЕС не могут дать юридическое обязательство принять Украину в члены ЕС, хотя бы потому, что не существует правовых средств, с помощью которых их можно принудить к исполнению такого обязательства. Поэтому по своей природе предоставление перспективы членства в ЕС является политическим обязательством (хотя и порождающим определенные правовые последствия в рамках правопорядка ЕС). Отсюда следует, что отсутствие соответствующего положения в Соглашении об ассоциации не является формальным препятствием для получения Украиной перспективы членства в обозримом будущем.