Байден развязывает узлы Трампа

На этой неделе дипломатические усилия позволили созвать в Вене Совместную комиссию, полномочную следить за выполнением Совместного всеобъемлющего плана действий 2015 года по ядерной программе Ирана. Собрались все участники, кроме США, формально вышедших из соглашения в 2018 году. Но дипломаты Великобритании, Германии, Китая, России и Франции с одной стороны, и Ирана — с другой обсуждали именно американскую внешнеполитическую инициативу. Делегация США во главе с посланником президента по Ирану Робертом Маллеем также прибыла в Вену, но разместилась по соседству с местом проведения переговоров.

Вовлечение США осуществлялось благодаря челночной дипломатии европейцев. Администрация Джо Байдена запустила сложный, но многообещающий процесс, который должен распутать созданные в последние годы узлы.

После выхода США из Совместного всеобъемлющего плана действий количество американских санкций против Ирана достигло порядка 1,6 тысяч. К возобновленным санкциям, связанным с собственно иранской ядерной программой, добавилось еще столько же, направленных против деструктивных действий Ирана в регионе, главным образом против Израиля и Саудовской Аравии. В США эту часть санкций называют санкциями против терроризма. Давление США росло и по другим направлениям. К концу своей каденции Дональд Трамп рассматривал возможность проведения военной операции, чтобы поставить точку на ядерных амбициях Ирана.

Со своей стороны, Иран требовал возвращения США к выполнению соглашения 2015 года, предусматривающего снятие американских санкций в обмен на ограничение ядерной деятельности уровнем, не допускающим создания ядерного оружия. Для убедительности своей позиции Иран постепенно отказывался от ограничений, демонстрируя техническую возможность развернуть военную ядерную программу. Нельзя сказать, что такие действия были особо угрожающими.

В начале этого года на пике эскалации Иран заявил, что всего лишь начал готовить производство металлического урана с 20% обогащением по «оружейному» изотопу 235 при дозволенном соглашением уровне 3,67%. Теоретически такое обогащение позволяет при наличии многих других технологий, которыми Иран вряд ли обладает, создать ядерное оружие. Но практически нужно было бы еще довести обогащение до оружейного уровня 90%. Потребовалось бы много лет (не месяцев), чтобы создать хотя бы несколько ядерных боезарядов. В администрации Байдена звучали заявления, что Ирану нужен год для наработки количества оружейного урана, достаточного для создания одного боезаряда. Но это выглядело скорее политическим аргументом для скорейшего возобновления переговоров об иранской ядерной программе, чем оценкой разведывательного сообщества США.

Иран до последнего сохранял прозрачность своей ядерной программы для МАГАТЭ, которая была уполномочена следить за выполнением иранской части соглашения. Изменение произошло уже после победы на президентских выборах Джо Байдена, обещавшего вернуть США к Совместному всеобъемлющему плану действий. Иран законодательно установил дедлайн для снятия американских санкций на 23 февраля, предоставив администрации Байдена примерно месяц на раздумья после инаугурации. В случае продолжения санкций Иран угрожал закрыть свою ядерную программу от МАГАТЭ. Это не приближало создание ядерного оружия, но создавало значительную политическую неопределенность. Иран в конце концов мог бы тайно получить внешнюю помощь для военной ядерной программы.

За пару дней до истечения февральского дедлайна Иран посетил глава МАГАТЭ и добился временного технического соглашения. Инспекции были остановлены, как и было заявлено, с 23 февраля (понятно, что США не сняли санкции). Но Иран согласился вести протоколы своей ядерной программы в течение трех месяцев и после предоставить МАГАТЭ, если произойдет возвращение США к Совместному всеобъемлющему плану. Иначе эти протоколы будут уничтожены. Таким образом была сделана отсрочка, позволяющая начать переговоры. Немаловажно, что она была ограничена началом президентской кампании в Иране. Выборы назначены на июнь. Умеренный Хасан Рухани отбыл два срока и не может быть снова избран. Но если переговоры со США проваляться, вероятность победы воинствующего кандидата еще более возрастет.

Но, пожалуй, наиболее мощный стимул для США вести переговоры относится к геополитике. Иран обрел луч надежды из той же части мира, откуда он светит России — из Китая. Вдобавок к тому, что Китай покупал по серым схемам иранскую нефть, спасая его от санкций США (аккуратно следя при этом за собственной прибылью благодаря неизбежным скидкам), активизировались длившиеся декаду переговоры о стратегическом партнерстве и торговле. Соглашение, оцениваемое в 400 млрд долл. китайских инвестиций в Иран, предусматривает вдобавок к обширной торговле, создание китайско-иранского банка, нивелирующего американское финансовое давление и включение Ирана в транспортные коридоры китайского проекта «Один пояс, один путь», пролегающие из Центральной Азии в Турцию. Соглашение было подписано в конце марта и создало новую переговорную реальность для США и Ирана.

Консультации о возвращении всех сторон к выполнению Совместного всеобъемлющего плана по запросу США были начаты европейской тройкой — Великобританией, Германией и Францией — сразу же после инаугурации Джо Байдена. В конце февраля прошла первая встреча тройки с представителями Ирана в Вене. Иран отказался от прямых встреч со США. Его стартовая переговорная позиция состоит в том, что как только США снимут все санкции, Иран без промедления вернется к соблюдению наложенных на него ограничений.

США со своей стороны также не намерены начинать с прямых переговоров в силу собственных представлений об иранской угрозе. Американская позиция состоит в том, чтобы согласовать через посредников параметры синхронного с Ираном возвращения к Совместному всеобъемлющему плану, после этого зафиксировать их в ходе прямых переговоров, и затем — достичь более широкого соглашения, которое включало бы в себя ракетную программу Ирана и региональные аспекты, волнующие не только США, но также Израиль и арабские страны.

Первый результат назван всеми участниками «конструктивным». Было согласовано создание двух экспертных групп, которые продолжат работу после завершения начальной дипломатической фазы. Первая группа должна определить технические параметры возвращения Ирана к установленным ограничениям. Эта задача представляется относительно понятной: Тегеран не сильно вышел за установленные рамки.

Но перед второй группой стоит намного более сложная проблема. Необходимо вычленить из множества американских санкций те, что относятся к выполнению Ираном собственно Совместного всеобъемлющего плана, и добиться его согласия с этим пакетом. Полное снятие американских санкций, включая те, которые США считает направленными против терроризма, невозможно без дальнейшего более широкого соглашения с Ираном, учитывающего интересы союзников США на Ближнем Востоке, в первую очередь Израиля и Саудовской Аравии.

У Тегерана есть резоны идти на компромиссы. Китай может оказать поддержку в переговорах со США, но потребует преференций, прямо пропорциональных американскому давлению, которое придется выдержать. Бесплатного решения для Ирана просто не существует.

Администрация Байдена называет начавшиеся непрямые переговоры с Тегераном «узконаправленными усилиями». Имеется в виду, что широкие геополитические компромиссы с самим Ираном и другими вовлеченными странами не предусмотрены. Здесь позиция США совпадает с позицией их европейских союзников. Но Китай и Россия хотели бы использовать фактор Ирана в собственных двусторонних переговорах со США. Однако и в этом отношении шанс локального соглашения без проекции на другие мировые проблемы сохраняется. Диапазон возможностей Китая и России ограничен. Они определенно не заинтересованы в появлении ядерного оружия у Ирана и потому в целом поддерживают американо-иранские переговоры. Чрезмерно ободрять Иран чревато рисками. Китай является основным торговым партнером не только Ирана, но также Израиля и Саудовской Аравии, а Россия сохраняет значительное военно-политической влияние в регионе. Откровенная ставка на Иран втянула бы и Китай, и Россию в опасную для них региональную игру.

В целом стратегия США в отношении Ирана выглядит хоть и сложной, но все же реализуемой. Локальное соглашение без значительного ущерба для отношений США с Израилем и Саудовской Аравией и без значительных уступок Китаю и России выглядит вполне возможным.