ЗЕконституция: что "зашито" в децентрализацию?

На прошлой неделе президент Украины Владимир Зеленский внес в парламент проект закона № 2598 "О внесении изменений в Конституцию Украины" в отношении децентрализации.

Стремительный шаг главы державы сразу после "Норманди" напугал многих возможным наличием в документе "специального статуса" для оккупированных территорий. Однако ни единого слова о специальном статусе в тексте законопроекта - нет. Как нет и никаких, по меньшей мере, очевидных угроз для национальной безопасности и суверенитета. Но есть немаловажные нюансы.

Потому не удивительно, что, мнения политиков и экспертов, близких к реформе, а также ряда специалистов конституционного права, участвовавших в рабочей группе, готовившей проект, - существенно разделились.

С одной стороны, есть убеждение, что документ закрепляет намерение президента найти баланс между децентрализацией (реформа в самом разгаре, и ее нужно завершать), и тотальным влиянием региональных элит, подмявших под себя все местные процессы.

С другой стороны, целый ряд экспертов считают, что подобное масштабное наступление на местные элиты вызовет их мощное сопротивление и может послужить поводом к увеличению рисков сепаратизма. Тем более, с учетом ряда новелл, якобы зашитых в тело законопроекта, возможен не только особый статус для оккупированных территорий, но и поворот всей Украины в сторону федерализации.

Безусловно, еще предстоит обсуждение законопроекта, как в обществе, так и в парламенте. А главное - Зеленскому предстоит найти под него 300 голосов. Что будет сделать достаточно не просто. Так, профильный комитет Верховной рады не поддержал законопроект и рекомендовал отправить его в КСУ на рассмотрение соответствия законопроекта нормам действующей Конституции. Ожидаемо жесткую позицию заняла и Ассоциация городов Украины, требующая четко сбалансировать влияние на местное самоуправление нового института префектов.

Потому стоит обозначить, как некоторые базовые точки законопроекта, так и зоны возможных рисков, которые и станут поводом предстоящей жесткой дискуссии и торгов.

Новелла 1-я: новое территориальное устройство: громада-округ-область (ст.133, 140, 143)

Во-первых, законопроект закрепляет базовый уровень местного самоуправления - ГРОМАДА. Добровольный процесс объединения громад стартовал в Украине в 2015 году, с момента вступления в силу одноименного закона. Законопроект ставит точку на добровольном процессе объединения (в настоящий момент на территории Украины действует 1002 ОТГ с населением более 11 миллионов человек), отдавая дальнейший ход истории объединения в руки законодателю.

Во-вторых, ликвидируются районы, и вводится понятие ОКРУГ. Создание и количество которых, будет прописано отдельным законом. По нашей информации, на территории Украины планируется создать 96 округов. Вместо 490 существующих районов. Предстоит существенное укрупнение административно-территориальных единиц местного самоуправления второго уровня, за счет слияния бывших районов.

К неочевидным вещам предлагаемых изменений в Конституцию относится территориальная диспропорция, которой не избежать при формировании округов. Специалисты, работавшие в конституционной группе, откровенно говорят, что поскольку громады, входящие в округ, должны территориально граничить между собой, некоторые округа, куда войдут более развитые громады (к примеру, крупные индустриальные города), априори будут более влиятельны.

В-третьих, ОБЛАСТЬ - третий уровень местного самоуправления. Здесь - точка риска, о которой говорят оппоненты законопроекта. Действующая Конституция четко называет количество областей и их наименования, президентский законопроект - не определяет ни количества, ни названий областей. Полномочия разбираться с этими вопросами получает Верховная Рада. То есть, гипотетически, в руках моно-большинства оказывается нож, которым "слуги народа" на свое усмотрение могут нарезать области, округа и регионы Украины. Не собирая при этом 300 конституционных голосов.

Туда же, на уровень парламента, законопроект предлагает опустить и определение полномочий областных и окружных рад (ст.143). Вслед за чем, не имея общих подходов к законам, по мнению оппонентов Зеленского, 226-ю голосами "слуги" могут раздавать любые "специальные статусы" любым собственноручно нарезанным областям. То есть, принимая такие изменения в Конституцию, и не зная, что на самом деле хочет сделать со страной Зеленский, и какие законы за тем последуют, мы соглашаемся на "кота в мешке". Однако авторы законопроекта, апеллируя к ст. 140, где рады округов и областей определяются, как органы местного самоуправления, которые "представляют и реализуют общие, определенные законом, интересы громад", заявляют о надуманности такого утверждения. По их словам, полномочия областных и окружных рад будут определять единым для всех законом. Кроме этого, существование перечня регионов - признак субъектности этих админединиц, то есть федеративного устройства. Поживем - увидим.

Новелла 2-я: префект -
как доброе "око государево", или новый прокуратор?
(ст.116, 119)

Понятия местной государственной администрации более не существует в природе. Округа и области получают давно ожидаемый сюрприз в виде ПРЕФЕКТА. Теперь осуществлять государственную исполнительную власть и представлять государство в округах, областях и Киеве будут префекты. Префект - госслужащий с 3-летним сроком пребывания в должности в одном округе, области или городе Киеве. Префекта назначает и увольняет президент по представлению Кабмина. Подконтролен и подотчетен он тоже сразу двум институтам государственной власти. Что закрепляет свойственный Украине ДУАЛИЗМ ВЛАСТИ и чревато противостоянием правительства и президента в отношениях с префектом. Адекватная история в этом случае может, по мнению экспертов, разворачивается только в формате, когда префект подотчетен президенту, а подконтролен и ответственен перед правительством.

Префект, согласно внесенному в ВР законопроекту, выполняет исключительно надзорные (останавливает акты рад громад, округов и областей в случае их несоответствия закону) и координирующие функции на уровне областей и округов. Префект не вмешивается в исполнительную деятельность территориальных органов государственной власти, как это происходит, к примеру, во Франции. Идеологи законопроекта говорят о вынужденном шаге, в связи с большими коррупционными рисками, а также рисками наложения полномочий и дополнительных внутренних конфликтов.

Префект, представляющий интересы государства на уровне области, является одновременно префектом в центральном округе вверенной ему области. И здесь еще один спорный нюанс. Сторонники законопроекта говорят о глубоком проникновении центра на уровень округов и громад, что позволит Киеву путем "государева ока" контролировать ситуацию в округах и громадах без посредников областного уровня. И это первый удар по местным элитам. Оппоненты же - недвусмысленно намекают на создание еще одной прокуратуры на местах и возвращение во времена КГБ и КПСС. Апеллируя еще и к ст. 144, которая гласит, что префект останавливает акты органов местного самоуправления, параллельно обращаясь в суд, а не суд по представлению префекта, выносит решение о неправомерности акта.

Новелла 3-я: города ставят
под контроль (ст. 144, 119)

Децентрализация не значит бесконтрольность. В настоящий момент государство заходит на территории городов только посредством своих территориальных органов. Полиция, прокуратура и пр. Главы администраций не имею прав вмешиваться в местное самоуправление, останавливать акты городских рад и пр. В случае же принятия изменений в Конституцию все города, как отдельные громады, войдут в состав округов, а значит - на них будет распространяться юрисдикция окружного префекта. На общих так сказать, основаниях. Что не может не радовать центральную власть, и не огорчать мэров.

Тем не менее, если удастся выстроить адекватный и независимый институт префектов, этот шаг Зеленского можно считать еще одним тактическим ударом по тем местным элитам, которые за десятилетия бесконтрольности срослись в криминальный спрут с местной полицией, прокуратурой, судом и СБУ. Правда, ключевое - если. Поэтому уже на этом уровне можно ожидать неприятия законопроекта местными элитами.

В качестве реверанса Хартии местного самоуправления громады могут получить право на свое мнение при изменении границ, наименований и переименований громады, что будет прописано отдельным законом.

Новелла 4-я: мэр Киева и префект - это разные люди (ст.92, 118, 120, 133, 140, 141)

Законопроект, похоже, хочет разрубить и гордиев узел, давно и плотно затянутый на шее столицы. С одной стороны, Киев, теряет претензию на специальный статус, который предполагается в действующей Конституции, и становится в ряд со всеми городами (громадами). С другой - его правовой статус, согласно законопроекту, должен быть определен отдельным законом.

Теперь - главное. Поскольку Киев несет в себе признаки не только громады (где сидит - мэр), но также округа и области, в силу осуществления столичных функций, ему полагается - префект. И здесь начинают работать ст. 120 и ст. 141, где черным по белому написано, что ни префект, ни голова громады - не имеют права на другой мандат. Тем самым полномочия государственной власти и местного самоуправления в Киеве, о которые уже второе десятилетие бьются борцы за столицу, автоматически будут разведены.

В то же время исполнительный орган в столице, как и в любой другой громаде, плавно и красиво уходит под местную раду, а значит - и под мэра (ст. 140). Здесь - точка.

Новелла 5-я: президент, который не нарастил мускулов (ст. 116, 119)

Президент с ликвидацией опции глав местных государственных администрации, коих он назначал и снимал единолично, не получил равноценного права по отношению к префектам. Как мы уже отметили выше, префекта президент паритетно делит с премьером. И здесь уж никак не обвинить Зеленского в попытке узурпировать власть.

Однако у президента появилась опция в случае принятия радой громады, округа или области акта, угрожающего территориальной целостности или национальной безопасности, обращаться в Конституционный суд и при необходимости останавливать полномочия главы рады и самих рад. С подачи префекта, конечно. А также, хоть и на ограниченный срок, президент может назначать временного государственного уполномоченного на оставшейся без управления территории.

В п.5 ст.119 гипотетически можно заподозрить президента в желании подтянуть одеяло на себя, потому как под определение "осуществляет другие полномочия, определенные законами", можно подтянуть все что угодно. И здесь, чтобы премьер не оказался в накладе, придется в каждом принимаемом законе уточнять имя конечного бенефициара. Иначе, автоматом, - это президент.

Новелла 6-я: халиф на час, голова областной рады -
на год (ст.141)

А в этом месте законопроект наносит ключевой удар по системе неофеодализма в регионах. Который, надо признать, может взорвать областные элиты. Сросшиеся в спрут с правоохранительной системой точно так же, как в городах. Ибо, с одной стороны, областные рады, избавившись от глав областных государственных администраций, получают долгожданную возможность самостоятельно формировать исполнительный комитет.

В то же время срок полномочий главы окружной и областной рад составляет - внимание! - один год. И подразумевает ротацию. Таким образом, значительно ослабляются позиции хозяев области, которым каждый год придется заново договариваться с новым главой облрады. И на смену феодальным отношениям, по задумке авторов внесения изменений в Конституцию, по-видимому, должен прийти компромисс между разными слоями общества в регионах.

Новелла 7-я: ценз оседлости или страх власти? (ст.141)

По нашей информации, правки в статью в отношении права голоса на выборах головы громады, а также депутатов рады громады, окружной и областной рад вносились в самый последний момент. В итоге президент идет на отключения опции для переселенцев и предлагает зафиксировать в Конституции право голоса на выборах для тех, кто постоянно проживает на территории громады. Критерии этого условия (сколько лет надо проживать, чтобы получить законное право голосовать?) будут выписаны отдельным законом. Единственным плюсом этой новеллы можно считать то, что больше не сможет стать депутатом громады гражданин, проживающий от нее за сотни километров.

Новелла 8-я: земля, деньги и полномочия - громадам! (ст.142, 143)

Несмотря на то, что по ныне действующей Конституции земля принадлежит местному самоуправлению, тем не менее, огромное количество прилегающих к громадам земель не переданы в коммунальную собственность и остаются на балансе у государства. Проект изменений в Конституцию ст.142 делает небольшое уточнение, которое в корне меняет ситуацию и, по сути, отдает земли громадам. Поскольку, согласно этой статье, земля является одной из основ местного самоуправления, а территориальное устройство Украины основывается на принципах субсидиарности и вездесущности местного самоуправления. Такие дела.

В то же время, проект закрепляет финансовую децентрализацию, уточняя, что изменения полномочий органа местного самоуправления осуществляются с одновременными соответствующими изменениями в распределении финансовых ресурсов.

Новелла 9-я: ВР назначает досрочные выборы - реверанс парламенту от президента

Таким образом, очевидно, что описанным выше законопроектом парламент назначается главным в реализации реформы децентрализации системы управления в стране.

Ему, по предложению авторов законопроекта, предлагается взять на себя ответственность за строительство окончательной системы административно-территориального устройства Украины, найдя баланс между необходимостью завершить децентрализацию и установить допустимый в ее рамках протекционизм центра на местах. Точно и жестко ударив по сложившейся там системе неофеодализма. А также принять целый ряд законов, которые закрепили бы за громадами, округами и областями соответствующие полномочия и финансы.

В любом случае, Следует учесть все риски, на которые указывают авторы децентрализации, в частности Анатолий Ткачук и целый ряд присоединившихся к нему экспертов, опасающихся центробежных процессов и нестабильного общественного контекста воюющей страны. Ткачук, как ключевой автор реформы, сегодня, по сути, представляет крыло экспертов и политиков, закрепившихся на позиции продолжения децентрализации без внесения изменений в Конституцию, дабы "окончательно не развалить институции взаимодействия между уровнями местного самоуправления и государственной власти".

В то время, как Юрий Ганущак, вместе с профильным заместителем министра развития громад и территорий Вячеславом Негодой, а также крылом экспертов и политиков, поддерживающих линию "коррекции" Конституции, делают упор на необходимость обсуждения спорных моментов в парламенте и обществе. С последующим закреплением децентрализации в Конституции. Утверждая, что именно сейчас время для подобного рода шагов, которые только укрепят разбалансированные государственные институции, ударят по неофеодализму и соберут страну.

Такой вот произошел раскол позиций в лагере авторов децентрализации. По какому пути, в итоге, пойдет Украина, - пока не ясно. В любом случае первоначальным арбитром может стать КСУ, куда, как мы уже сказали выше, профильный комитет ВР рекомендовал отправить законопроект президента.

Еще одним внутренним спорным моментом законопроекта, который в этой ситуации вряд ли можно охарактеризовать как логичный, является то, что президент оставляет за парламентом право назначать внеочередные выборы в органы местного самоуправления. По сути, превращая этот административный механизм в политический инструмент. Зачем? Вопрос также остается открытым.