Запятая, точка, точка. О скрытых особенностях конституционного процесса

Анализ реакции экспертов (либо лиц, считающих себя таковыми) на будущее "особенностей самоуправления отдельных районов Донбасса" позволяет сделать невеселые выводы. Многие оценщики:

- выдавали собственные допущения за факты;

- опровергали никогда не утверждавшееся;

- предпочитали комментировать не документы и решения, а комментарии других комментаторов;

- не утруждали себя чтением документов;

- игнорировали логику и не сильно по этому поводу смущались.

Постараемся внимательно и хладнокровно разобраться в вопросе.

Итак, 16 июля 288 голосами "за" Рада одобрила решение о направлении в Конституционный суд (для получения соответствующего вывода) поданый президентом проект закона "О внесении изменений в Конституцию". Прогнозируемо острую реакцию вызвало предложение внести в ХV раздел Основного закона ("Переходные положения") правку следующего содержания - "Особенности осуществления местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей определяются отдельным законом".

Попытаемся разобраться, что это может означать. Но перед этим отметим одну важную деталь. Петр Порошенко и Владимир Гройсман выразили надежду, что данный законопроект после вывода Конституционного суда (ожидается в течение ближайших недель) будет предварительно одобрен до конца текущей сессии (необходимо 226 голосов) и окончательно принят на следующей сессии (требуется уже не менее 300 голосов). После чего будет подписан спикером, главой государства, обнародован и станет частью Конституции.

Нюанс. Если на этапе предварительного рассмотрения депутаты внесут в текст рассмотренного КС проекта хотя бы одну (здесь и далее выделено мной. - С.Р.) правку, это повлечет за собой необходимость нового вывода Конституционного суда и потребность еще одного предварительного рассмотрения законопроекта.

Теперь о сути.

Для тех, кто не обратил внимания

Не только западные политики, дипломаты и эксперты, но и отечественные власть имущие, и, в первую очередь, президент регулярно и неоднократно поясняли (либо оправдывали, как кому нравится) потребность упоминания в Конституции закона об особенностях осуществления местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей необходимостью соблюдать Минские договоренности (МД).

В последний раз Петр Алексеевич сделал это в четверг, презентуя депутатам проект конституционных изменений. Цитирую: "Я убежден в том, что предложенная норма ни одной запятой не выходит за пределы Минских соглашений, которые (…) признаны безальтернативной основой для политико-дипломатического урегулирования".

То есть Киев не скрывает приверженности МД. Наоборот, наша власть постоянно подчеркивает, что четко соблюдает указанные соглашения. Президент не видит им альтернативы и готов выполнять их до запятой. Это его слова. Запомним их.

Для тех, кто не читал

Раз уже президент так часто поминает безальтернативные МД, давайте в них заглянем. Единственный пункт подписанного 12 февраля Второго минского соглашения, где присутствуют жесткие временные привязки, - 11-й. И именно это обстоятельство стало аргументом, с помощью которого Брюссель, Берлин, Вашингтон и Москва смогли заставить Киев выполнять данный пункт, не дожидаясь, пока будут выполнены другие требования.

Привязки ко времени есть и в других пунктах МД, но они, как правило, не содержат точных календарных дат. Например, "не позднее второго дня после прекращения огня", "в первый день после отвода вооружений" и т.д. То есть речь идет о плане урегулирования, в котором сроки связаны с фактическим выполнением условий. Именно на этом принципе была основана уверенность украинской стороны, что выполнение пунктов соглашения носит последовательный характер.

Но, к сожалению, 11-й пункт выбивается из общей логики.

Цитирую: "Проведение конституционной реформы в Украине со вступлением в силу к концу 2015 года новой конституции, предполагающей в качестве ключевого элемента децентрализацию (с учетом особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, согласованных с представителями этих районов), а также принятие постоянного законодательства об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей в соответствии с мерами, указанными в примечании, до конца 2015 года".

Словосочетание "до конца 2015 года" присутствует и в 9-м пункте, но там уже есть условие - после выполнения условий 11-го пункта.

На примечаниях остановимся ниже. Пока обратим внимание на то, что 11-й пункт не содержит смысловых и временных отсылок к выполнению пунктов, имеющихся в других положениях МД. Никаких "до" или "после" "прекращения огня" или "отвода вооружения". Просто "проведение" и просто "принятие". И жесткая дата. На это и указали украинской власти в Берлине, Москве, Брюсселе, а затем и Вашингтоне, когда Киев в очередной раз попытался настоять на последовательном характере выполнения пунктов соглашения.

Киеву настойчиво порекомендовали выполнять все взятые на себя в Минске обязательства. До запятой. Что Киев и делает. Именно поэтому в Конституционной комиссии рабочая группа по децентрализации (а не скажем "судебно-правовая") была признана приоритетной. Именно поэтому была так ускорена работа по превращению проекта в часть Конституции, - чтобы успеть до конца 2015 года. А для этого требуется голосование на двух очередных сессиях и положительный вывод КС. Именно поэтому в проекте изменений Конституции появилось упоминание о законе об особенностях осуществления местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей.

Если соблюдение Минских соглашений в самом деле предполагает последовательное выполнение сторонами требований (как до сих пор пытаются утверждать отдельные представители власти), то почему мы так спешим с децентрализацией? Тема актуальная? Тогда почему мы спешим с "занесением" в Конституцию упоминания об "отдельных регионах"? Зачем нам это? И так поспешно? Пускай противоположная сторона выполнит все предыдущие пункты соглашения, прекратит огонь, отведет вооружение, освободит пленных, вернет контроль над госграницей et cetera. Тогда и поговорим. "Ну это же просто упоминание". А зачем просто упоминать? Практический смысл? Тем более что в Конституции не бывает простых упоминаний.

На самом деле от Киева просто потребовали выполнить обещанное. Киев просто выполняет. Другое логическое объяснение найти невозможно.

Для тех, кто не знает

Как случилось, что требования, изложенные в 11-м пункте, не были напрямую увязаны с условиями, сформулированными в других? Знаю, как это произошло, не могу объяснить, почему.

В рабочий вариант текста соглашений, предполагающий последовательность их выполнения, был внесен новый пункт, ставший в итоге 11-м. Несколько участников переговоров (к сожалению, на условиях анонимности) утверждают, что его автором был помощник президента РФ Владислав Сурков. Один из отечественных дипломатов, анализируя поведение членов российской делегации, предположил, что это был единственный пункт соглашений, который Москву на переговорах действительно интересовал.

Почему украинская сторона не адаптировала это требование в соответствии с общей логикой документа, почему не увязала его с другими условиями? Сознательно? Недосмотрела? Ответ мне неизвестен. Просто помню, как часто после минских переговоров (признанных успешными) делался особый упор на том, что они "были многочасовыми и сложными". Почему-то казалось, что успех измеряется не часами, а фактическими результатами. В частности, точностью и недвусмысленностью принятых решений.

Для тех, кто не заметил

Упоминая в конституционном законопроекте об "особенностях самоуправления", Киев не только добросовестно выполняет предписания 11-го пункта МД, но и придает им юридическую силу. Минские договоренности - просто бумажка. Конституция - Основной Закон. Распространенный аргумент - "Кто это будет выполнять?" Встречный контраргумент - "Если не собираемся выполнять, зачем вписываем?". В Конституцию, между прочим…

На заседаниях Конституционной комиссии предлагалось множество разных по смыслу и точности "предохранителей". Не называть "отдельные области" по имени; вынести упоминание об "отдельных районах" за пределы проекта, прописав его в спецзаконе о введении поправок в действие; оговорить условия принятия закона и (или) обозначить временные рамки его действия; предусмотреть принятие этого закона "об особенностях" 2/3 депутатского корпуса. Президент не учел ни одно из предложений, способных усложнить наделение отдельных регионов особыми полномочиями либо помогающих "похоронить" эту историю (если такой план, в самом деле, был).

И как быть с заявлениями главы государства, неустанно клянущегося в четкой приверженности безальтернативным минским соглашениям? Либо он сознательно вводит в заблуждение всех - Меркель, Путина, Обаму, Ягланда, ОБСЕ, Венецианскую комиссию, депутатский корпус и народ собственной страны (по обе стороны линии разграничения). Либо недоговаривает. Потому что он (в отличие от большинства депутатского корпуса, как, увы, выяснилось) МД читал. И знает, какие обязательства Киев должен выполнить далее.

Для тех, кто питает иллюзии

Выполнив первую часть 11-го пункта МД, Киев, скорее всего, будет вынужден выполнять его вторую часть. Еще раз цитирую - "принятие постоянного законодательства об особом статусе отдельных районов Донецкой и Луганской областей в соответствии с мерами, указанными в примечании, до конца 2015 года"

Почему будет вынужден? Смотри выше: потому что Киев четко соблюдает МД; потому что там указана конкретная дата, нет привязки к выполнению других требований, и нам об этом обязательно напомнят; потому что обязательство (если оно будет внесено в Конституцию) приобретает узаконенный вид.

Теперь о будущем законе. Киев не свободен в формулировании ключевых положений закона, регулирующего самоуправление на неконтролируемых территориях. Если Киев (как утверждает президент) ни на запятую не отступает от безальтернативных минских соглашений.

В изменениях в Конституцию не упоминается конкретный закон. Там нет слова "действующий". Там сказано просто "закон".

Не тот, который был принят осенью прошлого года парламентом предыдущего созыва с отключенным табло. Не его уточненная редакция, принятая действующим парламентом в марте этого года. Там просто написано "определяется отдельным законом". Могут оставить старую версию, изменить, принять новый. В нем могут и не содержаться ограничения срока действия либо обязательная привязка к проведению выборов, о чем так много и громко говорят некоторые "эксперты", ссылаясь на принятые ранее законы. Ни в проекте конституционных соглашений, ни в Минских договоренностях этого нет.

Зато Минские соглашения содержат четкое предписание, что там должно быть. Данные требования сформулированы в примечании к пункту 11. Которое вынуждает (если Киев соблюдает МД, а Киев их, как мы выяснили, соблюдает четко) украинскую власть к следующему:

"- освобождение от наказания, преследования и дискриминации лиц, связанных с событиями, имевшими место в отдельных районах Донецкой и Луганской областей;

- право на языковое самоопределение;

- участие органов местного самоуправления в назначении глав органов прокуратуры и судов в отдельных районах Донецкой и Луганской областей;

- возможность для центральных органов исполнительной власти заключать с соответствующими органами местного самоуправления соглашения относительно экономического, социального и культурного развития отдельных районов Донецкой и Луганской областей;

- государство оказывает поддержку социально-экономическому развитию отдельных районов Донецкой и Луганской областей;

- содействие со стороны центральных органов власти трансграничному сотрудничеству в отдельных районах Донецкой и Луганской областей с регионами Российской Федерации;

- создание отрядов народной милиции по решению местных советов с целью поддержания общественного порядка в отдельных районах Донецкой и Луганской областей;

- полномочия депутатов местных советов и должностных лиц, избранных на досрочных выборах, назначенных Верховной Радой Украины этим законом, не могут быть досрочно прекращены".

Это требование снабжено датой, не связано с выполнением других пунктов МД и нас уже принуждают его исполнить. До запятой. Сообразно духу и букве безальтернативных МД.

Означает ли это, что в законе не может быть предохранителей? Должны быть. Но. Закон - это всего лишь 226 голосов. Слишком малая цена для такого вопроса. "Мы напишем такой закон, обложим их такими условиями, что все эти требования будут нивелированы", - убеждал меня один патриотично настроенный депутат. Допустим. "А вы вечные? Предположим, через год досрочные выборы, новое большинство, которое перепишет этот закон", - такой контраргумент в голову моему собеседнику не приходил.

Если уже упоминание о законе "для отдельных областей" хотят "вогнать" в Конституцию, оно должно быть ТАМ ЖЕ снабжено условиями, не позволяющими использовать его для узаконивания сепаратистов.

И еще раз, риторически. Зачем убрали норму об обязательном принятии такого закона 2/3 голосов?

Для любителей манипуляций

Любимый способ заболтать тему - опровергать несуществующее.

"Закрепление особого статуса Донбасса в Конституции - миф". Ну, а кто спорит? Конституция узаконивает механизм закрепления. То есть закон. Закон этот статус закрепит. 300 голосов за скверную конституционную формулировку может и не соберут. А 226 за скверный закон - вполне. У нас что только не принималось простым большинством…

"В проекте конституционных изменений нет ни слова ни об автономии, ни о федерализации..."; "Там нет упоминания о "новороссии", "днр" или "лнр"..." А кто так ставил вопрос? Кто этого добивался? Москва? Берлин? Брюссель? Нет. Даже Донецк с Луганском в последнее время говорили о желании быть составной частью Украины. Самое главное, подобных требований нет в минских соглашениях, на которые так часто ссылается президент.

Зато там есть дивное словосочетание "постоянное законодательство об особом статусе". Киев с такой странной формулировкой согласился. После "трудных многочасовых переговоров". И обязался МД выполнять до запятой.

Теперь переводим на общечеловеческий. Идиома "постоянное законодательство" очевидно указывает на то, что данный закон не может быть связан временными ограничениями. Привет всем, кто дружно ссылается на срок действия, отведенный ранее принятому закону. Можете от себя передать его тому, кто не видит альтернативы Минску-2. И готов выполнять его до запятой.

Термин "особый статус" узаконен минскими соглашениями. Киев этот термин принял. Он остался в тексте протокола после "трудных многочасовых переговоров".

Но его нет в проекте Конституции. То есть мы не выполняем требования МД? Выполняем. До запятой. Пока. Потому что (для тех, кто считает себя опытным юристом либо филологом) особый статус - понятие не лингвистическое, а юридическое. Оно отличается смыслом, а не названием. Особый статус - правовое положение, отличающее одного субъекта от другого. Буковина или Подолье не могут назначать собственных судей, прокуратуру, "народную милицию", а "отдельные районы Донецкой и Луганской областей" - смогут. Это и есть особый статус, как его не именуй. "Роза пахнет розой, хоть розой назови ее, хоть нет". Шекспир.

От этого, правда, пахнет не розами.

А назвали этот особый статус "особенностями самоуправления", чтобы не смущать общественность вызывающей формулировкой. И сбивать с толку ту часть депутатского корпуса, которая вместо юристов берет себе помощниками (помощницами) славных фигуристых барышень, детей друзей и предпринимателей-спонсоров…

Для тех, кто дружит с эмоциями

Ничего непоправимого пока не произошло. А чтобы не произошло и впредь, следует читать то, что принимаешь. Понимать, что читаешь. Не путать командность с покорностью. Демонстрировать волю в переговорах и с противниками, и с союзниками.

А еще никогда не стоит прекращать поиск альтернативы. И быть смелее со знаками препинания. Иногда подкинутая извне запятая может поставить точку в твоей судьбе. И не только в твоей.