«ЗАКОН О ВЛАСТИ» И РОЛЬ ЛИЧНОСТИ В ИСТОРИИ

После избрания Леонида Кучмы вторым Президентом Украины мало у кого возникали сомнения, что новый Президент будет просить (или, точнее, требовать) дополнительных полномочий. Хотя во время избирательной кампании он старался не акцентировать внимание на этой проблеме и даже заявлял, что ему хватит и тех полномочий, которые имеет Леонид Кравчук. Но уже тогда он давал понять, что против превращения полномочий Президента в чисто представительские и что из имеющихся полномочий он «ничего не отдаст». А опыт короткого его пребывания на посту премьера в 1993 году показал, что властные аппетиты у Леонида Даниловича немалые. Вначале он потребовал (и получил на полгода) полномочия издавать указы по всем экономическим вопросам. Фактически в этой сфере полностью перебрал функции законодательной власти. Затем в мае 1993 года требовал продлить еще эти полномочия и «подмять» под Кабмин Фонд госимущества и Национальный банк. А перед уходом с поста премьер-министра вообще «предложил» Верховному Совету заняться принятием Конституции, функции законотворчества передать Президенту (?), а всю полноту исполнительной власти - Кабинету министров.

С первых дней своего президентства Леонид Данилович занялся восстановлением властной вертикали. (Вспомним его августовский Указ о назначении всенародно избранных председателей Советов представителями Президента на местах.) Но наиболее концентрированно стремление Президента резко изменить полномочия в государстве в пользу президентской формы власти выражено в подготовленном президентской командой проекте конституционного закона «О государственной власти и местном самоуправлении в Украине», который по существу и должен до принятия новой Конституции Украины заменить ныне действующее законодательство. Передача этого проекта в Верховный Совет свидетельствует, на мой взгляд, о начале нового этапа борьбы за власть в Украине.

ПОХОД ЗА ВЛАСТЬЮ

Формально Закон о власти, или «малая» Конституция, должен закрепить принцип разделения властей и урегулировать их властные полномочия, которые не урегулированы ныне действующей «перелатанной» Конституцией. Этот принцип и декларируется в статье 3 предлагаемого проекта: «Государственная власть в Украине базируется на основании ее распределения на законодательную, исполнительную и судебную». Однако посмотрим, в какой степени этот принцип реализуется в предлагаемом Законе.

Декларируя принцип разделения властей, проект явно страдает «переносом» власти в сторону ее президентской составляющей над парламентской.

Во-первых, согласно ст.25, Президенту Украины (как французскому, польскому или русскому президентам) предоставляется право роспуска Верховного Совета, «если он дважды не одобрил программы деятельности правительства и высказал недоверие сформированному им Кабинету министров или на протяжении трех месяцев не утвердил поданный правительством Украины Государственный бюджет».

В то же время Верховный Совет не имеет права выразить недоверие Президенту или назначить референдум о доверии Президенту, чтобы добиться его досрочного переизбрания. А содержащееся в ст. 25 проекта положение об импичменте Президента касается только случаев «государственной измены или другого тяжкого преступления», а совсем не проводимой им политики или неконституционных указов. Естественно, рассчитывать в этих условиях, что нынешний Верховный Совет поставит себя в столь неравноправные с Президентом условия, не приходится. Это приведет к противостоянию властей. Тем более, Президент уже заявил, что в случае отклонения этого Закона парламентом он собирается идти на референдум, но не будет собирать миллионы подписей, необходимых для его проведения. А ведь Президент (без сбора подписей и согласия ВС) по действующему законодательству не может проводить референдумы.

Во-вторых, еще больше в .предлагаемом Законе урезаются права парламента в отношении правительства. Ведь согласно ст. 27(3) проекта Президенту должны быть предоставлены права «назначать и освобождать премьер-министра, членов Кабинета, министров, а также руководителей центральных органов государственной исполнительной власти». Таких полномочий не имеют не только президенты Польши и Франции (где премьер и правительство формируется вообще парламентским большинством), но и русский и американский, которые утверждают в парламенте «ключевых» министров. В результате правительство и вся исполнительная власть, по существу, полностью выводятся из-под контроля законодательной власти. Более того, хотя формально в структуре новой власти сохраняется должность премьера и он организует и руководит работой правительства, однако реально он низводится даже не до заместителя Президента, а до его помощника, ибо его полномочия (как и полномочия помощника Президента) регулируются не законом, а Президентом (он «действует в рамках, определенных Президентом Украины». Ст. 33).

За Президентом Украины (вопреки декларации о разделении властей и утверждению, что законодательная власть в Украине осуществляется народом (через референдум) и парламентом (ст. 3) сохраняются и законодательные полномочия: принимать указы по вопросам экономической реформы, которые не урегулированы законодательством (ст. 28), а также пользоваться «дубинкой» референдума, ибо согласно ст. 29 Закона он «по собственной инициативе или по предложению ВС Украины имеет право назначать всеукраинский референдум по вопросам государственного устройства»... и другим вопросам. Сейчас это право принадлежит Верховному Совету, а после принятия Закона Верховный Совет может только «просить» Президента назначить референдум.

«ЭТОМУ ДАМ, ЭТОМУ ДАМ, А ЭТОМУ НЕ ДАМ...»

Абсурдность новой системы построения органов власти в наиболее наглядной форме проявляется в разделе 8 предлагаемого проекта, который определяет конституционную структуру местных органов власти.

Вообще-то системе органов местной власти в Украине особенно не повезло. Пока «демократы» боролись с мифом о Власти Советов, которой никогда реально не существовало, ведь Советы всегда были лишь ширмой для власти компартии, Леонид Кравчук заменил знакомую ему вертикаль партийных комитетов от центра до районов на аналогичную вертикаль представителей Президента и местных администраций. В результате сохранилась административная централизованная система управления государством, которой нет ни в одной из демократических стран мира (ни в президентских, ни в парламентских республиках). Потом была робкая попытка реформировать предыдущим Верховным Советом систему советской власти в нормальные органы местного самоуправления и прямого избрания председателей местных советов избирателями. И хотя выборы местных Советов и их председателей проведены в июне этого года, их полномочия законодательно не были закреплены ни в Законе о власти (который не «прошел» в Верховном Совете и не был вынесен на референдум весной нынешнего года, как планировали Леонид Кравчук и Иван Плющ), ни в Законе о местных органах самоуправления.

И вот, в новом президентском проекте сделана попытка закрепления структуры местных органов государственной власти и самоуправления. Но как? К существующим органам местного самоуправления - Советам и их исполкомам (точнее исполкомам председателей Советов) добавляются местные органы государственной власти - госадминистрации в областях, городах и районах (ст. 47), хотя взаимоотношения между исполкомами и администрациями в самом Законе никак не регулируются, а «объем полномочий местных органов государственной власти (то есть администраций) определяется Президентом Украины». Итак, к существующему во многих регионах противостоянию Советов и исполкомов добавится еще и третий «угол» - администрации, что в конец запутает систему местных органов власти. Но кого интересует возможное противостояние, когда авторы президентского Закона о власти добиваются для своего «шефа» прав не только конституционного монарха, который имеет право назначать наместников в регионах, но и права абсолютного монарха - даровать или не даровать определенные права и полномочия наместникам. И действовать по принципу сказочной сороки: «этому дам, этому дам, а этому не дам, ибо волы не носил, дров не рубил»... Президенту не служил.

Еще одна несуразность проекта в отношении местных органов власти - это объединение всех трех ее составляющих (Советы, исполкомы, администрации) одной головой - председателем, ибо нынешние председатели Советов, которые одновременно являются и председателями местных исполкомов, добавляют еще одно кресло - «до проведения следующих выборов местные государственные администрации возглавляют председатели областных, Киевского и Севастопольского городских и районных (кроме районных в городах). Советов (ст. 56). Итак, если в сказочном мире существуют трехглавые Драконы, то в Украине хотят, создать Дракона с двумя туловищами и одной Головой. Но голову эту можно и отсечь. Чтобы эти председатели не возомнили себя «самостийными князьками» и не вели себя самовольно (что вполне понятно и законно), «в случае неоднократного нарушения ими Конституции и законов Украины, указов и распоряжений Президента Украины, постановлений и распоряжений Кабинета министров, полномочия председателей областных государственных администраций могут быть досрочно прекращены по предложению Генерального прокурора Украины Президентом Украины» (ст. 53). В результате Президент становится не только монархом, который назначает и «дарует» полномочия, но и выполняет функции третьей власти - судит и выносит приговор, хотя право судить (в том числе и в форме решений о соответствии актов органов местного самоуправления действующему законодательству) вроде бы принадлежит судам (ст. 38 проекта). Но тут все же получается маленькая неувязочка. Ведь в вышеприведенной ст. 53 проекта говорится, что Президент за незаконные действия может лишить председателей кресла главы местной администрации. А что же с другими креслами триединых председателей местных Советов и исполкомов, на которые их избрал народ, а не назначил Президент. В проекте об этом стыдливо умалчивается, хотя имеется в виду что последние председатели волей Президента лишаются и этих кресел. Тем более, что, в отличие от парламента, после роспуска которого в четырехмесячный срок должны быть проведены новые выборы, о переизбрании триединых председателей в случае прекращения их полномочий не сказано ни слова. Их никто переизбирать всенародно не собирается. Комментарии, как говорится, излишни. Иначе, зачем же нужно было огород городить с «кравчуковскими» администрациями при «плющевских» исполкомах и одной головой (председателем).

ПОЛИТИЧЕСКОЕ ОРУЖИЕ ПРЕЗИДЕНТА

Естественно, что рассчитывать на принятие в полном виде (без поправок и изменений) такого Закона о власти, тем более конституционным большинством в 300 депутатов (закон-то - конституционный), Верховным Советом не приходится.

Когда речь заходит о собственных полномочиях, то кроме непосредственно президентского окружения в среде депутатов в этом вопросе объединятся и правые, и левые, и центристы. Но положение Верховного Совета и его спикера легким не назовешь. Ведь Президент и его команда за пять месяцев смогли довольно хорошо подготовиться к схватке за передел власти.

Во-первых, приняв требования МВФ и США о либерализации цен, внешней, торговле, введении биржевого курса карбованца и присоединении Украины к ДНЯО, Президент имеет политическую, моральную (и частично финансовую) поддержку лидеров Запада.

Во-вторых, своими либерально-реформаторскими прожектами, переходом на украинский язык и заверением, что к Союзу возврата не будет, Президент сумел привлечь на свою сторону большую часть партий и политиков из национально-демократического, либерального и центристского направлений, что, конечно, не гарантирует полной поддержки предлагаемого проекта депутатами этих партий.

В-третьих, Президент может положиться в своей борьбе за власть на новое руководство (им же назначенное) силовых структур - МВД и армии.

В-четвертых, в отличие от времен избирательной кампании, когда Леонида Кучму поддерживали только несколько столичных средств массовой информации и региональных изданий Юга и Востока Украины, ныне Президент имеет полную поддержку в любых своих начинаниях всех государственных и большинства независимых СМИ, которые нередко настроены против «левого» Верховного Совета. Возможности же парламента в плане формирования общественного мнения через СМИ и левых депутатов крайне ограничены.

И наконец, на стороне Президента пока еще и общественное мнение. Ибо хотя рейтинг Президента в последнее время существенно снизился, однако остается значительно выше рейтинга Председателя Верховного Совета, премьер-министра и оппозиционных политиков, К тому же патриархально-авторитарное нынешнее сознание избирателей Украины (как и других посттоталитарных стран) всегда склоняется на сторону Президента-царя, а не «депутатской говорильни».

А следовательно, в случае проведения референдума по Закону о власти Президент его выиграет. Большинство избирателей (не читая Закон) проголосуют «за».

То есть, располагая достаточным политическим вооружением, Президент Леонид Кучма может добиться принятия Закона о власти. А что же дальше?

«ОН СОСРЕДОТОЧИЛ В СВОИХ РУКАХ НЕОБЪЯТНУЮ ВЛАСТЬ, И Я НЕ УВЕРЕН, СУМЕЕТ ЛИ ОН ВСЕГДА ДОСТАТОЧНО ОСТОРОЖНО ПОЛЬЗОВАТЬСЯ ЭТОЙ ВЛАСТЬЮ»

Эти слова были сказаны более семидесяти лет назад одним из бывших наших вождей (Ленин) в отношении другого нашего бывшего вождя (Сталин). Чем закончилось игнорирование этого предостережения, мы уже знаем. Как знаем и то, что судьба миллионов не должна зависеть от наличия или отсутствия злой воли какой-то личности, а должна охраняться целой системой правовых норм. К сожалению, история имеет привычку повторяться. И дело здесь не только в том, что принятие названного Закона может привести к авторитаризму, или даже тоталитаризму, даже если нынешний Президент и не вынашивает бонапартистских или пиночетовских замыслов.

Ибо, во-первых, демократия у нас еще слишком хрупка, а демократические институты слишком слабы, чтобы принимать конституционные нормы, открывающие путь к диктатуре. Даже если данный Закон и является «малой» Конституцией и считается временным. Но, мы-то знаем, что временные законы имеют тенденцию часто становиться долговременными, а Президент и его команда вообще потеряют интерес к принятию «большой» Конституции после принятия Закона о власти.

Во-вторых, сосредоточение власти в одних руках особенно опасно в период передела собственности и отсутствия в массовых масштабах частных собственников как основы демократии.

Но главное даже не в угрозе авторитаризма, а в выведении Президента, его администрации и правительства, местных органов власти практически из-под контроля представительной власти в центре и на местах. Представительные органы власти у нас (включая Верховный Совет) и так слабо контролируют исполнительную власть в силу своего непрофессионализма и идеологической зашоренности, а в условиях ослабления их полномочий Президент и правительство получат фактически полную бесконтрольность (тем более при нашем беспомощном Суде). И тогда легко прогнозировать, что дела «Бласко» и «Агротехсервисов», «Укримпексов», о которых сейчас все говорят, окажутся только цветочками по сравнению с новыми масштабами «прихватизации» и воровства правительственных чиновников и местных администраций. Да и средства массовой информации, которые вздумают сказать об этом и которые сегодня поют гимн новому Закону о власти, будут только покусывать пальцы. Но, как известно, после боя кулаками не машут.

P.S. Естественно, до принятия новой Конституции нужно дожить, необходимо прекратить противостояние и достичь согласия в обществе, но достичь его можно на пути компромиссов и сохранения статус-кво между Президентом и парламентом, которое можно закрепить в Конституционном соглашении (а не в Законе о власти). Не борьба за передел властей, а согласие нам нужно во имя реформ. Те более, что парламент одобрил Программу Президента и утвердил предложенных им министров, а за конкретные законопроекты надо бороться. Как это делают президенты и премьеры всех демократических стран мира.