Военный парламентаризм: как парламентарии отработали в условиях общей угрозы

С утра 24 февраля и по сегодняшний день Верховная Рада — единственный законодательный орган Украины, — несмотря на высокую угрозу физического уничтожения, продолжает исполнять свои полномочия в Киеве. Конституционное большинство депутатов — в Украине. Законы принимаются. Государство функционирует.

Украинский парламент, к счастью, впервые переживает уникальный опыт функционирования во время полномасштабной войны. Как именно работает Верховная Рада в условиях военного положения и реальной угрозы ракетных ударов? Лаборатория законодательных инициатив проанализировала работу Верховной Рады Украины за полгода войны — с 24 февраля по 6 сентября (это часть седьмой сессии, проходившей в течение военного положения). Далее — наши краткие выводы.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Санкции против прогульщиков: кто из нардепов потерял «депутатские» во время войны

Рекорд и настоящий «турборежим»

Скорость, консенсус, эффективность — три слова, которыми можно охарактеризовать работу парламента во время войны. С одной стороны.

За полгода войны Верховная Рада Украины действительно очень много поработала. Так много, что установила рекорд по количеству принятых законов за одну сессию. С начала полномасштабного вторжения и по 6 сентября были приняты 229 законов. Это — больше, чем за какую-либо другую сессию Верховной Рады Украины всех созывов (по которым есть данные).

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

В «Чесно» изучили, чьи законы принимают в парламенте во время войны

Почему так много, и что это за законы? Львиная доля — законы, регулирующие жизнь страны во время войны.

Вторжение обнулило немалую часть предыдущей повестки дня. С 24 февраля возникла потребность срочно адаптировать законодательство к реалиям полномасштабной войны. Соответствующие законы разрабатывались и принимались почти с нуля и очень быстро.

Приоритетными потребностями и направлениями работы Верховной Рады в условиях полномасштабной войны стали национальная безопасность, перераспределение финансов, охрана правопорядка и поддержка экономики.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Рада приняла закон об обмене информацией о финансовых счетах: он поможет бороться с отмыванием денег

В течение полугода полномасштабной войны президент фактически передал законодательную роль в формировании внутренней политики правительству и депутатам. Поданные президентом за это время законопроекты — исключительно ратификации, указы и символические проекты законов, касавшиеся вопросов внешней политики, безопасности и обороны (что, кстати, четко соответствует распределению полномочий по Конституции).

Полгода войны также можно назвать настоящим «турборежимом». Кроме рекордного количества принятых законов, мы видим значительное сокращение времени на обработку и прохождение законопроектов по всем показателям. Комитеты и экспертно-аналитические подразделения мобилизовали ресурсы и быстро предоставляли выводы, процессы политического согласования законопроектов тоже значительно ускорились, а между депутатами в сессионном зале действовал длительный консенсус. Все работали слаженно, насколько это возможно, и эффективно использовали существующие временные и другие ресурсы.

Есть интересные данные о пленарном времени: половина законопроектов, принятых в первом чтении, была рассмотрена менее чем за 41 секунду; 90% законопроектов в первом чтении депутаты рассматривали менее двух минут; половину всех законопроектов, прошедших оба чтения в течение полугода войны, законотворцы рассматривали в сессионном зале меньше шести минут.

Для сравнения. В последнюю «довоенную», шестую, сессию ВРУ эти временные показатели в разы больше: половина законопроектов, принятых в первом чтении, рассматривалась до 15 минут в зале; до 26 минут пленарного времени занимало рассмотрение половины законопроектов, прошедших оба чтения в течение шестой сессии.

Фактически полгода полномасштабной войны депутаты «под куполом» только то и делали, что нажимали кнопки — без скандалов, длительных выступлений с трибуны и потасовок, как раньше. Этот «феномен» можно объяснить тремя факторами:

1. наличием политического консенсуса — особенно по вопросам обороны и безопасности — и необходимостью немедленно реагировать на реалии полномасштабной войны;
2. угрозой безопасности народных депутатов во время заседаний Верховной Рады, — Россия неоднократно «обещала» удары по «центрам принятия решений»;
3. отсутствием онлайн-трансляций заседаний, а следовательно, и потребности произносить длинные речи, нацеленные на избирателей.

Но эффективность работы не равна качеству. Новые реалии войны и «турборежим» воскресили старые и создали новые «баги» в системе законотворчества.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Как ввести эффективный контроль над принятыми законами и укрепить доверие избирателей?

О «багах», «матрешках» и нарушениях Конституции

Если быстро принимать много законов, будет страдать качество самих решений, а определенная часть процедур будет игнорироваться.

Законопроект — это очень важный документ, который, в случае принятия, будет определять, как государство и граждане должны функционировать в той или иной сфере. Прежде чем законопроект попадет в сессионный зал, его должны обработать как минимум комитеты, экспертные управления ВРУ. С текстом законопроекта и сопроводительными документами должны ознакомиться народные депутаты. Все эти процедуры нужны для хоть какого-то контроля качества того, за что нажимают кнопки законотворцы в сессионном зале. Чтобы обезопаситься от принятия поспешных, плохих (популистских, недемократических, непродуманных) решений.

Но в условиях войны от появления идеи до принятия законов прошло очень мало времени. За полгода полномасштабной войны появилось много законопроектов, которые принимались «с колес»: пять законопроектов были приняты в день регистрации; 12 законопроектов — на следующий день после регистрации. Большинство законопроектов (59%) стали законами уже после первого чтения.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Чего ждать от принятия законопроекта об оружии?

Хотя в течение предыдущих двух сессий наблюдался обратный тренд: две трети законов принимались во втором чтении. На практике два чтения позволяют лучше подготовить законопроект, исправить недостатки и ошибки, обнаруженные при первом чтении. Однако два чтения требуют и больше времени, которого в условиях вторжения, очевидно, не было. Можем ли мы быть уверены, что все они качественно выписаны и проанализированы или по крайней мере прочитаны? Нет. Знаем ли мы, как эти принятые решения повлияют на страну в дальнейшем, в частности после окончания войны? Сейчас это невозможно оценить.

Потребность в адаптации законотворческого процесса к условиям военного положения создала еще одну непривычную парламентскую практику — «законы-матрешки». Это — законы, в которых под одним названием прячутся несколько разных по предмету регулирования и содержанию законов. Обычно у таких законов одно содержание и направленность на этапе первого чтения. И потом в них вносят правки, которыми фактически добавляют абсолютно новые положения, которые не только не рассматривались во время первого чтения, но и относятся к другой сфере регулирования.

Например, Закон «О внесении изменений в некоторые законы Украины о функционировании государственной службы и местного самоуправления в период действия военного положения». В редакции первого чтения он касался распределения полномочий между органами местного самоуправления и военными администрациями. Но на этапе правок ко второму чтению были добавлены положения, которыми расширяются полномочия Верховной Рады и президента. В частности, на основании этих новых норм уволили Уполномоченную Верховной Рады по правам человека Людмилу Денисову. Новые положения, добавленные ко второму чтению, не только касались совсем другой темы, но и нарушали Конституцию, ведь расширяли полномочия Верховной Рады и президента.

Напомним, что новые полномочия Верховной Рады и президента могут появиться только через изменения в Конституцию, что запрещено во время военного положения. Но украинские законотворцы пренебрегли указанной нормой. И это — не единственный случай за полгода войны.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Рада продлила военное положение до февраля 2023 года

Еще одно фактически нарушение Конституции — неподписание президентом принятых законопроектов в установленный 15-дневный срок. Такая практика существовала и до полномасштабного вторжения, и не только у Зеленского. Однако сейчас она особенно заметна — например, на начало сентября насобиралось уже более двух десятков законопроектов, которые президент не подписывает и не ветирует. Они находятся в подвешенном состоянии месяцами и не вступают в силу. Очевидных причин этого явления нет.

В частности это:

1. Проект Закона о внесении изменений в статью 3 ЗУ «О некоторых вопросах задолженности предприятий оборонно-промышленного комплекса — участников Государственного концерна «Укроборонпром» и обеспечении их стабильного развития».
2. Проект Закона о внесении изменений в статью 23 ЗУ «О мобилизационной подготовке и мобилизации» об отсрочке от призыва на военную службу во время мобилизации научных, научно-педагогических и педагогических работников.
3. Проект Закона о внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины об усовершенствовании принципов организации и ведения движения сопротивления.
4. Проект Закона о внесении изменений в ЗУ «Об основных принципах принудительного изъятия в Украине объектов права собственности Российской Федерации и ее резидентов» относительно уточнения отдельных положений.
5. Проект Закона о внесении изменений в некоторые законы Украины об усовершенствовании отбора и подготовки прокуроров.

Наряду с нарушениями Конституции, другие отклонения от правил кажутся не такими значительными, хотя их тоже было немало. За полгода войны до 67% законов (то есть две трети) принимались с нарушениями процедур рассмотрения. Чаще всего это были нарушения сроков и отсутствие нужных выводов экспертно-аналитических подразделений ВРУ к законопроектам.

ВАС ЗАИНТЕРЕСУЕТ

Рада приняла закон о порядке бронирования военнообязанных

Подытоживая: полномасштабное вторжение действительно поставило в повестку дня много срочных вопросов, поэтому значительный объем нарушений процедуры оправдан с учетом ситуации. Но это не является нормальной практикой в долгосрочной перспективе.

Сейчас все более острой становится необходимость наработки специальных процедур, которые смогут обеспечить легитимную и быструю обработку и принятие законопроектов в условиях войны или при других чрезвычайных обстоятельствах, требующих скорых и при этом законных решений. Нужен четкий алгоритм действий, который обеспечит адекватное функционирование системы, чтобы трудоспособность парламента и всего государства в условиях войны была не чудом, в которое верили немногие, а закономерностью — в глазах граждан, международных партнеров и врага.

После отмены военного положения Раде и Кабмину, с привлечением экспертов гражданского общества, нужно будет провести ревизию принятых второпях законов, чтобы исключить возможные негативные последствия в период мирной жизни.

Ознакомиться с полным Мониторингом работы ВРУ можно по ссылке.

Больше статей Лаборатории законодательных инициатив читайте по ссылке.