Василий Куйбида: «Популистскими тарифами мы загоняем себя в убыточность»

В течение последних нескольких недель можно было наблюдать за фейерверком локальных кризисных новостей: в одном городе парализована работа совета из-за коммунальных долгов, в другом бастуют работники электротранспорта, в третьем грозится остановить свою работу городской «Водоканал». Рассказать о том, что происходит на уровне местного самоуправления, как муниципалитеты переживают этот кризис, «ЗН» попросило министра регионального развития и строительства Украины Василия КУЙБИДУ.

— Василий Степанович, что в действительности происходит с местными бюджетами? В сущности, отопительный сезон только начинается, а мэры городов уже выворачивают карманы.

— Причины этого надо искать на нескольких управленческих уровнях. Одна из них (сразу же отмечу, что причины этого уровня не основные) — это просчеты городских властей в оценках глубины и продолжительности кризиса. В данном случае я бы не стал бросать камни в их огород. Ведь немало политиков и экономистов прогнозировали, что кризис завершится еще весной 2009-го. Если бюджеты формировались, исходя из этих прогнозов, то представители местного самоуправления заложили себе «бомбы».

Можно увидеть закономерность: наибольшие проблемы с бюджетами возникают на промышленном Востоке, и с продвижением на Запад эти проблемы постепенно уменьшаются. Такая ситуация, безусловно, связана с кризисом производства: местные бюджеты формируются преимущественно из налога на доходы физических лиц. Если предприятия начали увольнять людей или просто перестали платить зарплату, то откуда взяться доходам бюджету? Конкретный пример: в строительстве в нынешнем году уволено свыше 100 тыс. работников.

С другой стороны, Тернопольская область традиционно считается экономически самой слабой: например, средняя зарплата тут, как правило, вдвое ниже, чем в Киеве. Но в Тернополе нет гигантов промышленности, доходы формируются за счет отчислений малого и среднего бизнеса, поэтому и кризис не так сильно сказался на городском бюджете.

— Неужели все проблемы можно списать исключительно на кризис?

— Конечно, нет. Есть причины, связанные с кризисом, а есть и такие, которые существуют продолжительное время и требуют правового урегулирования. Например, местные органы самоуправления увеличивают свой штат, но при этом не знают, где взять средства на содержание аппарата. В таком случае в исполкоме будут отключены телефоны, встанут на прикол автомобили, появятся проблемы с выплатой зарплат. Есть немало случаев, когда средства, вырученные в результате продажи земли, муниципалитеты положили на депозитные счета в банки, которые в итоге оказались проблемными. Теперь средства заморожены, и компенсировать эти потери неоткуда.

Еще в октябре прошлого года мы пригласили в министерство руководителей всех подчиненных нам структур и порекомендовали, как действовать в условиях кризиса. Мы ориентировали управленцев на то, что проблемы в экономике будут продолжаться весь 2010 год, и просили экономить на всем. Если городской голова придерживался такой линии, то бюджет города был в лучшем состоянии. Если решил, что у него есть запас прочности, и просчитался, то с бюджетом теперь возникли проблемы.

Но просчеты городской власти — это только одна из причин. Есть и другие, системные, в частности, неправильные принципы формирования местных бюджетов. Попробую сделать проблему наглядной. У нас есть
29,5 тыс. населенных пунктов, объединенных в 11,5 тыс. общин, из них более 11 тыс. — сельские и поселковые. Таким образом, вместе с областными, районными у нас есть 12 тыс. бюджетов. Среди сельских советов около 40% — это советы с количеством жителей до 500 человек, 35% — от 500 до 1000. С такой численностью населения невозможно обеспечить достаточные поступления, чтобы местная казна была способна содержать всю социальную инфраструктуру да еще иметь и бюджет развития. Наполнение бюджета развития в состоянии обеспечить только община численностью более 5000 человек. Если же у территориальной общины менее 2000 человек, то она не сможет содержать ни школу, ни ФАП, ни детский сад.

Выход один: создание дееспособных территориальных общин.

— Что-то наподобие польских гмин и уездов?

— Да. Мы сейчас говорим о дееспособных территориальных общинах — аналоге гмин, которые будут иметь надлежащую территориальную и финансовую основу для развития. Под территориальной основой имеется в виду земля. За нее не только взимают плату, являющуюся источником наполнения бюджета. Земля является ценным ресурсом для развития общины. Наличие ее и генеральных планов позволяет осознанно развивать соответствующую общину, планировать развитие, понимая, где будут строиться жилые дома, где будут сельскохозяйственные угодья, а где — промышленная зона. Если община все это спланирует, то будет иметь все возможности развивать село. Если же под контролем общины находится только земля в границах жилой застройки (как сегодня), то возможности наполнения бюджета и возможности развития значительно сужаются.

Также в случае формирования украинского аналога гмин община сможет взимать, кроме земельного налога, еще и арендные платежи: чем больше в собственности общины земли, тем большие площади земли можно сдавать в аренду и получать поступления в бюджет. Пока этого нет, территориальные общины вынуждены ожидать субвенций из бюджета.

Фактически сегодня у нас декларативное местное самоуправление, и 70% местных общин на 95% зависят от государственного бюджета.

О необходимости изменений мы говорим 15 лет подряд, но до сих пор серьезных сдвигов не было, кроме принятия в 2001 году Бюджетного кодекса, когда ситуация немного улучшилась для областных центров, получивших возможность формировать бюджеты развития.

Принципиальных изменений можно достичь, осуществив реформу местного самоуправления. И я рад, что Кабмин утвердил Концепцию реформы местного самоуправления, представленную Министерством регионального развития и строительства. Одновременно мы подготовили концепцию реформирования административно-территориального строя и государственной региональной политики, соответствующие законы, а также изменения в Бюджетный кодекс, позволяющие нам системно реформировать ситуацию на уровне местного самоуправления, создав дееспособные территориальные общины.

— Местная власть — городские головы и работники исполкомов — ропщут на Кабмин, часто обвиняя правительство в своих бюджетных проблемах. Например, они говорят о повышении задним числом тарифов на энергоносители, а также жалуются на правительственную практику списания муниципальных средств со счетов в казначействе…

— Местное самоуправление отстаивает интересы общины (не всегда совпадающие с государственными) и поэтому находится в «оппозиции» к государственной власти. Фактически здесь налицо конфликт интересов.

Государство же или выстраивает механизм согласования этих интересов, или пытается добиться своих интересов с помощью давления. И тогда возникает конфликт.

— Один из признаков этого конфликта — установление со стороны правительства дополнительной нагрузки на местные бюджеты. Ведь разницу в тарифах муниципалитет вынужден компенсировать из бюджета города.

— Такие решения задним числом принимать нельзя. Получается, что когда формировался бюджет конкретного города, цены на энергоносители были одни, и в соответствии с ними закладывались затраты на содержание всей социальной сферы и производство услуг. Но как только цены на энергоносители повышаются, в местных бюджетах образуется дырка, которая в данном случае до сих пор не закрыта. И ее не закрыть, пока ВР не внесет изменения в государственный бюджет.

Здесь возможны варианты: в Ивано-Франковске, например, приняли алгоритм изменения тарифов, в соответствии с которым со дня изменения стоимости энергоносителя автоматически пересчитывалась и стоимость услуги. В этом случае вся финансовая нагрузка перекладывается на гражданина. Хотя это тоже неправильно: когда ты пользуешься услугой, то должен знать, сколько она стоит.

По моему мнению, должна быть качественно отработана процедура изменения тарифов. Они не должны зависеть от доброй воли органов самоуправления или городского головы, потому что в таком случае уровень тарифов часто находится в плену популистской политики городской власти, особенно в предвыборный период.

По моему мнению, тарифы лучше утверждать определенной комиссией, в состав которой будут входить представители различных институтов: например, производителя услуги, местного самоуправления, местного органа исполнительной власти и потребителей. Этот вариант не идеальный, но он все равно лучше нынешнего.

Популистскими тарифами мы сами загоняем себя в тупик. Вот посмотрите, изношенность коммунальных сетей составляет 80%. В этой ситуации вы еще играетесь в популизм? Вы боитесь взять на себя ответственность за сегодняшний день, а тем временем лишаете город дня завтрашнего.

— Но, выплачивая субвенции городам с низким уровнем платежей за коммунальные услуги, Кабмин сам стимулирует муниципалитеты не менять тарифов, которые ниже себестоимости, и не поощряет пользователей повышать уровень платежей за потребленные услуги.

— Такой подход является следствием отсутствия необходимых реформ. Проходит год, городская власть, ссылаясь на разницу в тарифах, показывает огромные убытки, например, «Водоканала», и говорит государству, что если оно не залатает эту дыру, то завтра случится кризис, город завтра окажется без воды или, например, тепла. И тогда государство пытается спасти ситуацию субвенциями. Но на самом деле это не решает проблему, а откладывает ее решение на будущее.

Если мы вынуждены сегодня погашать какую-то часть тех убытков, то должны сказать, что будем погашать только для тех предприятий, на которых тарифы составляют не менее, например, 85% себестоимости, в следующем году — не менее 90% и т.д. Если же мы не будем этого делать, а просто станем погашать долги, то продолжим топтаться на месте.

— Еще вопрос о партнерстве центральной и местной власти, и касается он отмены рыночного сбора и запрета игорного бизнеса. В обоих случаях эти сборы поступали в местные бюджеты. Почему опять ради политической целесообразности пострадала целесообразность экономическая?

— Если посмотреть, сколько местные налоги и сборы составляют в доходах местных бюджетов, то сумма получается небольшая: всего около 6%. Это очень мало. И распределены эти доходы крайне неравномерно между бюджетами местного самоуправления. Поэтому мы говорим о децентрализации налогов, переведении значительной их части на уровень местного самоуправления, таких, например, как налог с имущества, или о расщеплении отдельных налогов.

Упомянутые вами два сбора погоды не делают, но это не означает, что их надо было отменять, причем так резко. Я приверженец прогнозируемых изменений в налоговой системе. О таких шагах людей надо предупреждать заранее. Я не считаю, что владельцы игорного бизнеса — бедные люди. Но речь идет об отношении бизнеса и власти: если кто-то вложил свои средства в какое-то дело, то неправильно в течение одного дня лишать его бизнеса. Это не совсем по-партнерски. Власть должна сотрудничать с бизнесом, содействовать увеличению инвестиций. Не думаю, что такие шаги усиливают доверие к власти.

Бесспорно, игорный бизнес нужно было ставить в рамки, не об этом речь. Вопрос — что и когда нужно делать.

— Последние полгода основные операторы рынка недвижимости пытаются разогреть рынок жилья, играя на повышении цены. Мы уже прошли пик падения цен?

— Ситуация на этом рынке будет зависеть от финансовой ситуации в стране. Могу добавить, что в большинстве регионов жилье продается практически на уровне себестоимости, а это означает, что ниже ценам падать некуда, разве что подешевеют строительные материалы и появятся новые строительные технологии.

В общем, надо анализировать различные секторы рынка отдельно. Раньше застройщики активно возводили элитное жилье, что принесло неплохую прибыль. Тогда как теперь немало строительных компаний начнут ориентироваться на строительство доступного жилья, поскольку желающих приобрести именно такие квартиры сейчас немало. Тем более что правительство в бюджете на следующий год не предусмотрело средств на строительство социального жилья.

— Что следует понимать под социальным жильем?

— Социальное жилье — это жилье всех форм собственности (кроме социальных общежитий) из жилого фонда социального назначения, которое бесплатно предоставляется гражданам Украины, требующим социальной защиты, на основе договора найма на определенный срок. Это жилье не передается в собственность, а значит, не может быть продано, подарено, приватизировано, передано в залог и т.д. В некоторых странах проживающие в таком жилье даже не платят арендную плату, а только оплачивают коммунальные услуги.

Статистика свидетельствует, что на квартирном учете находится 1 млн. 250 тыс. человек. Часть из них состоит на учете по инерции и уже обеспечена жильем. Какая-то часть очередников откажется селиться в социальное жилье из соображений престижа. Социальное жилье требуется максимум 30%, их 400 тыс. человек. Правда, в течение последних лет такого жилья построено ноль метров.

Более того, я не уверен, что в период кризиса правильно строить жилье для социально незащищенных. Этим людям надо помогать, но, если говорить о жилье, то государство должно инвестировать в направления, на которых может возникнуть кумулятивный эффект, где инвестированная сумма притянет значительно большие средства. Если мы обратимся к гражданам среднего достатка и скажем: раньше вы планировали своими силами купить квартиру, пытались взять заем в банке, теперь государство готово дать 30 или 50% денег на жилье, но вы должны заплатить остальное. И тогда в экономику пойдет много дополнительных частных средств. Фактически это означает значительное увеличение финансирования строительства. То есть сегодня надо говорить не о социальном, а о доступном жилье, возведение которого оживит жилищное строительство.

Мы понимаем, что деньги никуда не исчезли. Деньги из банка переместились в стеклянную банку. Поэтому задача власти — инициировать проекты, которые спровоцируют движение денег.

Частично социальное напряжение поможет снять программа выкупа квартир у застройщиков, в рамках которой государство поможет незащищенным категориям граждан приобрести жилье. Ведь в пределах этой программы будет профинансировано завершение строительства 204 объектов (58 уже введены в эксплуатацию). В частности, уже заключены договора на покупку 5207 квартир общей площадью 350,16 тыс. кв. метров.

Так что самая главная задача в сфере строительства — создать условия, в которых человек сможет сам купить себе жилье. Потенциальных потребителей надо поделить на категории и проанализировать, что нужно сделать, чтобы украинец обеспечил сам себя жильем. По поводу зажиточных потребителей вопросов не возникает — они приобретут что угодно без посторонней помощи, людям среднего достатка надо открыть доступ к ипотечным кредитам, а для неимущих строить социальное жилье.

Мы разработали концепцию обеспечения жильем граждан Украины до 2016 года, и ее одобрил Кабмин. Более того, на рассмотрении правительства уже месяцев пять лежит сама программа. Я надеюсь, что и до нее дойдут руки.