Поддержать
Скандальные предположения об уменьшении количества областей, ограничении региональных органов публичной власти и прочее прозвучали в медиапространстве после заявлений министра развития громад и территорий Алексея Чернышева о новых подходах к государственной региональной политике, заложенных в Государственной стратегии регионального развития на 2021–2027 годы (ГСРР-2027). Стратегия была принята более полугода назад, и в действительности ни о каких зонах, сокращении областей и прочем речь там не идет. Измены нет. А что есть?
Во время проведения социально-экономического анализа для разработки ГСРР-2027 была зафиксирована значительная асимметрия развития не только между регионами Украины, — она еще больше в пределах самих регионов. Особенно заметно отставание в развитии отдельных групп территориальных громад, имеющих некоторые общие признаки и общие ограничения, мешающие их развитию.
В таких условиях государство должно делать шаги, которые, с одной стороны, будут создавать одинаковые возможности для развития регионов, а с другой — оказывать поддержку тем территориям внутри регионов, которые имеют естественные ограничения для развития или экономическая и социальная ситуация в которых является критической из-за политических, экономических или военных обстоятельств. Такой подход называется территориально-ориентированным. Государство определяет отдельные типы территорий, требующих особого внимания, и осуществляет по отношению к ним необходимые меры для поддержки и развития.
Какие типы территорий есть в Украине?
Есть пять наиболее понятных и важных для типологизации функциональных типов территорий, которые, безусловно, не исключают возможности идентификации других типов территорий. Но на сегодняшний день — пять основных.
- Сельские территории в неблагоприятных условиях.
Это едва ли не самый распространенный функциональный тип территорий в Украине. Он характеризуется крайне низкой плотностью населения — менее 15 человек на квадратный километр, быстрым уменьшением количества населения — более 30% за последние десять лет, отдаленностью этих территорий от больших и средних городов. В целом на территориях этого типа крайне низкая занятость населения, высокий уровень бедности домохозяйств, упадок социальной, образовательной, медицинской инфраструктур.
Отличия между селами на достаточно густо заселенных территориях, близких к большим городам и рынкам, и селами на отдаленных слабозаселенных территориях — очень большие.
Как видим на фото 2 и 3, даже визуально заметно существенное отличие между селами. Одно из них, Волока, — большое село в пределах густозаселенной территории, неподалеку от большого города, другое, Орликовка, — отдаленное село на сельской территории с очень низкой плотностью населения.
- Пограничные территории в неблагоприятных условиях.
Большинство украинских регионов — пограничные. Но режим границы с разными государствами разный, как и разный транзит через границы. Сегодня самыми закрытыми и самыми опасными являются границы с Российской Федерацией и Приднестровьем. Громады, выходящие на эти границы, преимущественно тупиковые в вопросе транзита, их территория в любой момент может стать зоной напряженности, что не содействует развитию бизнеса, а это неизбежно ведет к сокращению населения и бедности. В таких громадах часто доминирует российское информационное пространство, глушатся украинские теле- и радиоканалы. Такая ситуация угрожает национальной безопасности Украины в целом.
К таким территориям можно причислить и территории, размещенные в зоне размежевания в Донбассе и Крыму.
На фото 5 заметное различие в уровнях транзита через западную и восточную границы Украины. На самом деле ситуация на восточной границе значительно сложнее. Если близость западной границы стимулирует местное развитие, то на востоке влияние границы негативное.
- Территории, нуждающиеся в экономической реструктуризации.
Это общее название территорий, к которым относятся старопромышленные регионы, моногорода, территории, на которых закрылись угольные шахты, рудники, химические объекты. Они характеризуются высоким уровнем безработицы, разрушением промышленных объектов, значительными экологическими проблемами, высокой преступностью.
- Территории с ограничениями развития.
Это общее понятие, касающееся ряда территорий, на которых есть естественные или созданные ограничения для развития: территориальные громады, размещенные в горной местности Карпат; территориальные громады с территориями и объектами природно-заповедного фонда, их функциональными и охранными зонами, другими территориями с ограниченным пользованием.
- Региональные полюса экономического роста.
Региональные полюса роста — это территории (микрорегион, территориальная громада), характеризующиеся значительно лучшими демографическими, социально-экономическими показателями развития по сравнению с другими похожими территориями региона, рост которых положительно влияет на сопредельные территории и регион в целом. Такими полюсами роста являются прежде всего агломерации (например, Киевская) и большой и средний города. В украинском измерении в первую очередь речь идет об областных центрах и городах с населением около 100 тысяч человек, которые сейчас являются самыми динамическими перехватчиками миграционных потоков из сельских территорий. Именно в таких полюсах роста сегодня размещаются украинские и иностранные инвестиции в реальную экономику — реальные предприятия с новыми технологическими производствами.
По нашему убеждению, слишком расширять этот перечень на нынешнем этапе не следует. У Украины пока нет достаточных ресурсов и институционной способности на интегрированные проекты во всех типах территорий. Начать следует с самых понятных.
Но откуда же взялись десять зон?
На время подготовки проекта Государственной стратегии регионального развития украинское законодательство не оперировало категориями функциональных типов территорий, о которых шла речь выше. Но Закон «О принципах государственной региональной политики» давал возможность использовать в ГСРР-2027 новые подходы к определению территорий, к которым будут применяться определенные инструменты их развития, отличающиеся от общих инструментов, определенных украинским законодательством.
Следовательно, в проекте стратегии появились определенные типы функциональных территорий — полюса роста, сельские территории в неблагоприятных условиях, пограничные территории в неблагоприятных условиях… В результате в процессе согласования проекта стратегии центральными органами исполнительной власти и ассоциациями местного самоуправления количество таких отдельных типов существенно выросло.
Но даже при таком раскладе более принципиальным и новым для Украины становится изменение подходов к Государственной региональной политике, определенной ГСРР-2027.
«В Стратегии определены следующие типы территорий, которые нуждаются в особом внимании со стороны государства и применении специальных механизмов и инструментов стимулирования их развития:
— агломерации — территориальные скопления населенных пунктов (прежде всего городов), формирующие целостные общественно-территориальные образования с численностью населения более 500 тысяч человек;
— города: большие — города с численностью населения от 100 тысяч человек и больше; средние — города с численностью населения от 50 до 100 тысяч человек; малые — города с численностью населения до 50 тысяч человек;
— монофункциональные города — города, развитие которых связано с реализацией одной производственной функции и которые отнесены к центрам угледобычи, добычи рудного и нерудного сырья, химической и нефтеперерабатывающей промышленности. Вследствие упадка профильных отраслей специализации в этих городах наблюдаются активные депопуляционные процессы, ухудшаются условия окружающей среды, растет безработица;
— сельские территории в неблагоприятных условиях — территориальные громады с совокупностью таких характеристик, как плотность сельского населения ниже 15 человек на 1 кв. километр, время доезда в ближайшие города с населением свыше 50 тысяч человек — дольше 30 минут на автомобиле…
— горные территории Украинских Карпат — территориальные громады, расположенные в горной местности…
— макрорегион «Азов—Черное море» — часть территории Украины, прилегающая к морскому побережью или побережью морских заливов и лиманов в пределах 30-километровой доступности;
— зоны влияния международных транспортных коридоров — часть территории Украины в пределах 15-километровой доступности к международным автомобильным дорогам общего пользования государственного значения;
— пограничные регионы — регионы, непосредственно прилегающие к государственной границе;
— пограничные территории в неблагоприятных условиях — территориальные громады, расположенные возле границы с государствами, отношения с которыми предусматривают дополнительный уровень безопасности государственной границы… (Российская Федерация, Приднестровье Республики Молдова) в пределах 30-километровой доступности или линии размежевания соответственно…
— временно оккупированные территории Украины — части территории Украины, временно оккупированные вследствие вооруженной агрессии Российской Федерации, в пределах которых… вооруженные формирования Российской Федерации и оккупационная администрация Российской Федерации установили и осуществляют общий контроль;
— природоохранные территории и объекты — территории и объекты природно-заповедного фонда, их функциональные и охранные зоны, территории…»
Как видим из приведенного перечня типов территорий, которыми оперирует Стратегия, о каких-либо зонах речь не идет. Государственной стратегией регионального развития совсем не планируется «разделять территорию Украины на зоны», «заменять области зонами», — Стратегия даже не содержит таких предложений. Поэтому «распределение Украины на зоны» — странный миф, возникший именно из-за непонимания содержания ГСРР-2027.
В то же время впервые на уровне планового общенационального документа ГСРР-2027 сделан переход от традиционной политики дотаций и выравнивания к политике интегрированного развития регионов на основе их внутреннего потенциала, определения и использования их конкурентных преимуществ.
Государство, в свою очередь, будет помогать регионам в решении проблем территорий с ограниченным потенциалом развития, а также будет содействовать ускоренному развитию центров роста, которые таким образом положительно будут влиять на развитие региона в целом и распространять свое влияние на сопредельные территории.
Можно утверждать, что примененный в ГСРР-2027 подход на основе человекоцентричной, территориально-ориентированной государственной региональной политики соответствует лучшим мировым практикам и может существенно улучшить ситуацию в регионах и Украине в целом.
Для чего это надо Украине?
Во-первых, ГСРР-2027 должна стать основным плановым документом для определения территорий для публичного инвестирования по секторам. Согласование такого финансирования значительно усилит эффективность инвестиций.
Во-вторых, на основе ГСРР-2027 следует надлежащим образом подготовить ряд программ регионального развития, направленных на достижение оперативных и стратегических целей Стратегии, которые будут состоять из проектов, согласованных с соответствующими целями, и иметь четкую территориальную привязку к их реализации.
В-третьих, в государственном бюджете Украины ежегодно должны предусматриваться соответствующие финансовые ресурсы для реализации программ регионального развития, вытекающих из Стратегии. В частности, для этого размер Государственного фонда регионального развития должен соответствовать потребностям развития, быть прогнозируемым и предусматривать возможности финансирования общенациональных целей, определенных ГСРР-2027, и проектов регионального развития, вытекающих из региональных стратегий развития, при условии их соответствия Государственной стратегии.
В-четвертых, должен быть положен конец инициированию разных новых программ, проектов и т.п., не определенных в ГСРР-2027 и программах регионального развития, принятых для ее реализации.
В принципе требования Стратегии довольно просты, понятны и реально достижимы при условии, что власть тактически мобилизуется и начнет работать системно над региональным развитием, действовать в рамках планировочных документов, откажется от ручного управления публичными инвестициями в территории.
Такой подход даст возможность определенным образом помочь исправить ситуацию в чрезмерно больших по территории и экономически слабых территориальных громадах и достичь синергии по использованию средств государственного бюджета и бюджетов местного самоуправления, в процессе децентрализации уже получивших деньги и полномочия. Теперь надо развивать свои территории, где формировались бы дополнительные ресурсы за счет роста, ведь надеяться на дополнительное перераспределение налоговых ресурсов в пользу местного самоуправления не следует. Такие возможности уже исчерпаны.
Оценивать возможности нынешней власти начать продуктивно реализовывать Государственную стратегию регионального развития на 2021–2027 годы — не тема этого материала. Но сделать акцент на том, что в рамках продолжения и углубления децентрализации закладываются правильные основы политики развития территорий, следует.
Больше статей Анатолия Ткачука читайте по ссылке.
Следить в Телеграмме
Войти с помощью Facebook
Войти с помощью Twitter
Войти с помощью Google