Сказать или подумать — пару слов о СЭЗ на Донбассе

Один из вопросов, которые президент Зеленский решил задать гражданам, звучит так: «Чи підтримуєте ви створення вільної економічної зони на території Донецької та Луганської областей?». Оставлю в стороне рассуждения о самом опросе, легальных рамках его проведения, целях и задачах инициаторов и попробую остановиться на теме свободной экономической зоны, возможностях и последствиях ее создания.

Что такое СЭЗ?

Для начала стоит остановиться на том, что такое свободная (особая) экономическая зона и для чего такие зоны создают. Если сильно упростить, то СЭЗ — это территория (поскольку нам предлагают определиться по территории), на которой действует специальный (особый) правовой режим, который может подразумевать один или несколько признаков:

• льготный режим налогообложения, вплоть до освобождения от уплаты части налогов;
• специальный таможенный режим в отношении импорта отдельных категорий товаров и экспорта продукции СЭЗ;
• льготный миграционный режим для привлечения квалифицированных работников на предприятия СЭЗ;
• финансовые льготы в виде субсидий от правительства, льготных ставок кредитования и т.д.;
• упрощение работы с иностранными финансовыми институтами, льготный режим движения капитала;
• специальный правовой режим в области регулирования хозяйственной деятельности (заключение договоров, разрешение споров, регистрация и т.д.);
• иные льготы от государства, как, например, упрощенный режим пользования инфраструктурой.

Свободные экономические зоны создаются для достижения конкретных, чаще всего измеряемых целей. К таковым можно отнести:

— развитие депрессивных регионов;

— создание новых бизнесов, в том числе технологичных;

— развитие собственной производственной базы, импортозамещение, рост экспорта;

— увеличение транзитных потоков товаров;

— технологическое развитие как отдельной территории, так и страны в целом;

— концентрация финансовых потоков и др.

Под каждую из этих целей выбирается свой набор стимулирующих механизмов из первого списка. Резидентами зоны могут становиться либо все субъекты хозяйствования (по географическому принципу), либо выбранные, исходя из профиля их деятельности, компании. Режим СЭЗ активно используется для привлечения иностранных инвесторов, предлагая более выгодные по сравнению с другими государствами (регионами) условия для развития бизнеса.

СЭЗ на Донбассе: различные форматы, различные риски

Исходя из перечисленного выше, вопрос президента Украины гражданам был бы полностью оправдан и своевременен, если бы существовали одна или несколько концепций создания СЭЗ в регионе. Пока же вопросов больше, чем ответов.

Один из ключевых: на какой территории планируется создавать свободную экономическую зону? Существует четыре возможных варианта:

1. СЭЗ как часть системы договоренностей по реинтеграции ОРДЛО.

2. Вся территория областей с включением в СЭЗ территорий по мере их освобождения.

3. Только подконтрольные Украине территории с четко определенными границами. И включение новых территорий происходит путем внесения поправок в соответствующий закон.

4. Отдельные территории (но не все) подконтрольной части Донецкой и Луганской областей с отдельной процедурой получения статуса резидента СЭЗ субъектами хозяйствования.

В каждом случае мы получаем название «свободная экономическая зона», но процесс создания, режим работы, риски и позитивные результаты в корне отличаются.

Наиболее рискованным и, я бы сказал, опасным сценарием является создание Свободной экономической зоны на оккупированных территориях в качестве дорожной карты реинтеграции.

Ключевым риском в данном случае будет восприятие идеи частью украинского общества. Ветеранам войны будет сложно объяснить, что война, гибель их близких, друзей, товарищей были за то, чтобы в том числе вчерашние боевики получили лучшие условия для ведения бизнеса. Окружение президента может в очередной раз попытаться активизировать спикеров наподобие Сивохо с тезисами о «пострадавшем населении и необходимости примирения». Эти тезисы будут работать до первого факта, когда вчерашний боевик начнет свой бизнес в условиях заведомо лучших, чем условия для бизнеса ветерана войны в Донбассе.

Но это не единственный минус. Не секрет, что в Украине давно сложились, а за последние пять лет существенно окрепли региональные кланы, которые практически полностью контролируют процессы в части областей. Центральная власть вынуждена «договариваться» с ними, причем не по вопросам развития государства. Центр просит помощи в электоральных кампаниях в обмен на уступки для местных миниолигархических групп. Интересы страны упоминаются редко. Забавная ситуация: демократия на центральном уровне мирно сосуществует с множеством «феодальных республик» на местах. Выборы 25 октября лишь зафиксируют статус-кво, создав для системы легальные рамки.

При такой ситуации создание СЭЗ на базе ОРДЛО будет опасным примером региональным кланам. Произошедшее будет воспринято как наглядная демонстрация эффективности шантажа центральной власти: через конфликт можно получить больше; «Киев» слаб, можно давить. Начинать военный конфликт не обязательно. Угрозы такового, игнорирования распоряжений центра, массовых беспорядков вполне достаточно для создания атмосферы страха в кабинетах на Банковой. Идет ответная реакция в виде предложений, уступок. Далее, по спирали, к фактической дезинтеграции страны.

Варианты создания СЭЗ подконтрольной территории с различными режимами расширения границ (автоматически либо отдельным законом) выглядят чуть более безопасным алгоритмом. Однако такой формат не отменяет угроз, связанных с позицией местных элит других регионов страны.

В самом же Донбассе реализация плана может приобрести уродливые формы создания замкнутой системы для минимизации налогов. О развитии речь идти не может — это, скорее, будет большая коррупционная прачечная. Ведь не запретишь формально перерегистрировать предприятия в области — не инвесторов, а просто десять компаний с оборотами в сотни миллионов гривен — на адрес комнаты в общежитии.

Вместо изменения структуры экономики, трансформации общественных отношений мы откатываемся к формату коррупционного беспредела с восстановлением старой схемы моногородов и «хозяев» региона. Просто так местным элитам будет легче контролировать население, — история Донбасса последних 20 лет прекрасно демонстрирует эффективность подхода. Таким образом, уже через три-четыре года мы получим замкнутый регион, новую феодальную республику, которая к тому же не будет платить налоги.

Разговор о приходе иностранных инвесторов в подобный регион выглядят чем-то из разряда фантастики. Мы просто воссоздаем Донбасс образца зимы 2014 года в худших (а не лучших) его проявлениях.

Уменьшается ли при этом риск новой эскалации? Наоборот, мы собственными руками выстраиваем (восстанавливаем) модель, которая стала одним из многих факторов, повлиявших на начало войны.

Остается еще один вариант действий — свободная экономическая зона, которая создается для стимулирования отдельных направлений. Этот формат может не предусматривать распространения режима СЭЗ на всю территорию областей. Более того, таких зон, если хотите, технопарков, может быть несколько. А сборочные мощности их резидентов могут находиться вне географических границ зоны.

И тут мы подходим к самому сложному этапу — определению приоритетов или, если смотреть глобально, поискам ответов на вопрос «что мы собираемся делать с Донбассом?».

Первое, что слышишь от политиков независимо от партийной принадлежности, — тезис о «восстановлении региона». Стоп, господа! Что мы понимаем под восстановлением? Воссоздание старого промышленного уклада, основанного на добыче угля и металлургии? Ну так эти отрасли в технологическом развитии отставали от конкурентов уже в 2012–2013 годах. После 2020-го попытка восстановить «наследие СССР с косметическим ремонтом» будет дорогим удовольствием, потянуть которое украинская экономика не в силах.

Сегодня подконтрольная часть Донецкой и Луганской областей фактически разбита на три микрорегиона — Мариуполь, Славянск—Краматорск и Север Луганщины. Экономические связи (да даже просто транспортное сообщение) между ними крайне слабы. Все транспортные артерии, часть ключевых инфраструктурных объектов, связывающие регион воедино, находятся на оккупированной части. Тем самым Украина поставлена в заведомо невыгодное положение — экономический рост региона в его нынешнем виде (без изменения структуры экономики) возможен только при реинтеграции ОРДЛО.

К разорванности региона стоит добавить сохранившуюся систему моногородов, когда одно-два градообразующих предприятия определяют как экономические, так и социальные аспекты развития местного сообщества.

Торможение в развитии и восстановлении освобожденных территорий, помноженное на слабую информационную составляющую украинской политики, создает прекрасную базу для снижения лояльности местных жителей «государственному проекту Украина». Для жителей ОРДЛО эти же факторы являются демонстрацией беспомощности украинской власти в вопросах стимулирования развития регионов.

Кроме того, стоит принимать во внимание настроения местного населения и ситуацию в регионе. Если брать ценностную ориентацию, то для жителей Донецкой и Луганской областей важно наличие работы. Но если в Киеве работа нужна ради заработка, то там работа ради стабильности либо просто работа как ценность.

Таким образом, если говорить о политике в Донбассе, перед государством Украина должно стоять несколько ключевых целей:

1) связать регион воедино — развитие транспортной, энергетической и иной инфраструктуры;

2) разрушить местную систему моногородов и замкнутых локальных сообществ;

3) изменить структуру местной экономики, результатом чего должен стать резкий рост уровня жизни граждан на подконтрольной территории;

4) изменить настроения местных жителей, что может стать результатом изменений структуры занятости и/или демографического портрета региона.

Для достижения этих целей можно использовать различные механизмы, где свободные экономические зоны — лишь один из вариантов воздействия.

Например, для «связывания» региона можно продумать идею строительства автомобильной и железной дороги от границы РФ в Луганской области до портов Мариуполь, Бердянск и далее до Одессы. С точки зрения военных мы получаем рокадную дорогу, которая существенно облегчает обеспечение безопасности вдоль линии фронта.

С точки зрения экономики, новый транзитный коридор. Который, с одной стороны, снимает проблему вероятной блокады портов Азовского моря, с другой — создает возможности для транзита, например, китайских грузов сухопутным коридором на Балканы.

Фантастика? Отнюдь, КНР стимулирует железнодорожные перевозки из своих центральных районов в Европу. Украина должна была стать «южным» коридором пути. Война в Донбассе с фрагментацией сети железных дорог стала одним из стоп-факторов.

В то же время в соседней Беларуси годовой транзит контейнерных грузов вырос с 47 тыс. TEU в 2013-м до 500 тыс. TEU, ожидаемых в «кризисный» 2020 год. Эта услуга дает минимум 900 млн долл. дохода белоруской железной дороге. Украина может рассчитывать взять «южное направление», которого пока не существует.

Теперь о цене. Строительство таких проектов — это минимум 14–16 млрд долл. и 5–7 лет работы. Но это как раз та сумма, о которой можно говорить, обсуждая международный фонд восстановления Донбасса. Поскольку такой коридор может быть интересен КНР, есть возможность привлечения и китайских денег. Даже связанных кредитов, с частью китайских рабочих. Остальных можно пытаться набирать на местах. И тут вспоминаем, что для местного населения работа является ценностью. Украина ее гарантирует.

Заодно получаем развитие транспорта. А это сшивание регионов, новые бизнесы (начиная от закусочных на автодорогах и заканчивая логистическими центрами). Это дешевая логистика экспорта сельхозпродукции севера Луганщины, нормальный доступ к мариупольскому порту керамики и глины из Славянска, промышленной продукции Краматорска.

Новые транспортные артерии — это новые транспортные узлы, которые необходимо обезопасить. Это размещение 2–3 бригад Вооруженных сил Украины или Нацгвардии в регионе. Бригада — более 3 тысяч человек (с семьями). Это новые бизнесы, возникающие вокруг военных городков, это новые рабочие места (в частях для гражданского персонала), это инфраструктура. И, что немаловажно, это изменение демографической структуры региона.

Но перечисленное выше — базис, основа. Региону нужна новая экономика. Украине тоже необходимо отходить от сырьевого характера экспорта. На этом подходим к концепции свободных экономических зон. Но не «всем и сразу», а определяя приоритеты. То есть режим резидента может получить технологическая компания, производящая определенные типы продукции, ведущая разработки в этой отрасли. Приоритеты могут быть разными. Если нам необходим технологический скачок в медицине, то это биология, биохимия, производство медицинского оборудования, фармакология. Машиностроение либо ВПК — новые материалы, электроника, металлы, оптика, химия. И так далее.

Главное — определение двух-трех приоритетных направлений и создание долгосрочных гарантий для потенциальных инвесторов. Речь идет о законодательной защите от желающих получить на лапу политиков, чиновников, лоббистов, а также о четком определении процедуры получения статуса резидента СЭЗ и условий его утраты.

Среди льгот, которые уместны с учетом специфики Донбасса, можно назвать:

• льготный миграционный режим. Это позволит компенсировать дефицит квалифицированных рабочих рук, а также изменит демографический портрет региона;
• создание точек роста с возможностью размытия границ (постройки производственных мощностей в других городах региона);
• льготный налоговый режим — вопрос в налоге на прибыль, таможенных платежах при импорте технологического оборудования, налогах с работников компаний;
• фокус на технологичном бизнесе и разработках — дополнительное стимулирование (субвенции, кредиты, частно-государственное партнерство) перспективных разработок;
• образование: новому бизнесу нужны квалифицированные работники. Работа в сфере образования позволяет растить кадры на месте.

Это все меняет систему общественных отношений, постепенно уничтожает систему моногородов. В конце концов, это делает регион более устойчивым к внешним информационным влияниям.

И, естественно, это ускоряет процесс реинтеграции ОРДЛО. С одной стороны, позиции Украины становятся сильнее: восстановление логистических цепочек, вертикальной системы организации местной экономики, транспорта, энергетики уже не являются необходимым условием развития. Успех подконтрольной территории делает ее привлекательной, своеобразной витриной Украины для жителей оккупированных территорий. С другой стороны, содержание «гордых республик» становится все более дорогим удовольствием для Москвы. В таком формате уже не нам выкручивают руки, уже не президент говорит о задаче «принести мир». Наоборот, уже Украина ставит свои условия, при которых она согласна на тот или иной формат реинтеграции.

Вместо послесловия

Президент спрашивает о СЭЗ в Донбассе. При этом не дает никакой конкретики. Вопрос был бы уместен, если бы существовали уже проработанные и просчитанные (с точки зрения вложений, рисков, эффектов) несколько концепций создания таких зон. В таком формате и гражданам была бы понятна суть — необходимость тратить деньги на опрос бы пропала. Но мы имеем то, что имеем. Вместо разговора по существу вспомнили аббревиатуру СЭЗ, как будто артикуляция оной может избавить от всех проблем и подарить счастье уже сегодня. Увы, но вопрос за или против свободных экономических зон при отсутствии конкретики больше всего напоминает знаменитое «крэкс-пэкс-фэкс» из старого детского фильма.