Регионализация — новая религия Запада?

Хочется остановиться еще на одном аспекте проблемы совершенствования пространственной организации жизни украинского общества. Сегодня европейские ученые все громче говорят о появлении пятой (кроме традиционных четырех) власти - власти регионов. Более того, настаивают на том, что регионализация может рассматриваться даже как новая религия. Так как существенным свойством этого процесса является доминирование территориальных факторов развития над отраслевыми.

Но давайте по порядку.

Повышение роли пространства в эффективном развитии стран, регионов и населенных пунктов определяется тем, что само пространство сегодня уже не рассматривается просто как пассивный реципиент или вместилище различных видов деятельности. Оно рассматривается, как ареал своеобразного взаимодействия природы, человека и производства (где приоритет должен отдаваться двум первым), как совокупность меняющихся от места к месту конкурентных преимуществ и ограничений. Это определяет меру привлекательности пространства и позволяет прогнозировать наиболее целесообразные виды и масштабы деятельности на тех или иных территориях.

Возможность такого подхода обуславливается и коренными изменениями структуры экономической деятельности. В результате чего инвестиции все в большей мере тяготеют не к залежам полезных ископаемых, местам концентрации традиционных видов промышленности, а к ареалам с высоким качеством условий жизни и трудового потенциала, социального капитала, развитой инновационной, финансовой, коммунальной инфраструктурой. Эти условия определяют территориально дифференцированный уровень эффективности бизнеса - главную движущую силу развития.

Значимость пространственных факторов усиливается в связи тем, что территория (в отличие от других ресурсов многоцелевого использования) амобильна, и возрастает абсолютная и относительная ограниченность этого ресурса. За вторую половину ХХ века площадь суши, которая приходится на одного человека в мире, уменьшилась с пяти до двух га, а освоение оставшихся земель требует все больших затрат. Помните, как писал Марк Твен: «Покупайте землю, этот товар больше не производится»? Ведущие аналитические центры планеты предсказывают нарастание ожесточенной конкуренции за обладание газом, нефтью, землей и водой. Но ведь все эти четыре ресурса - составляющие элементы территории. Важная особенность территорий - их природное и культурное своеобразие, которое в современном мире рассматривается как значимый ресурс развития и нуждается в защите от нивелирующего катка глобализации.

Недаром в принятом в 2008 году Советом Европы манифесте новой урбанистики указано, что для контроля за развитием городов необходим усиленный контроль за использованием их земли. То же относится и к регионам.

Важнейшей особенностью работы по планировке территорий является то, что она обеспечивает выявление и взаимосогласование интересов власти, бизнеса и граждан. Социально ответственной власти нужно, чтобы в процессе разработки генплана были выявлены существующие и потенциальные конфликты в развитии города, в использовании его земель с целью определения содержания ее оперативной и стратегической деятельности. Важен путь между «темноватым сегодня и светлым послезавтра», и какие конфликты, какие критические точки в развитии города могут возникнуть на этом пути, какие и когда упреждающие действия надо предпринять.

Бизнесу необходимо, чтобы эти работы помогали выбирать наиболее выгодный и не противоречащий общественным интересам вид предпринимательской деятельности. Этим создаются условия для диалога с бизнесом.

Для граждан важно, что их участие в процедурах обсуждения и реализации генерального плана и высказанные ими замечания учитываются, они становятся активными участниками процесса формирования своего будущего. Это способствует возникновению солидарной ответственности их и всех субъектов градостроительства за судьбу своей малой родины. Процесс разработки и реализации работ по планировке территорий должен осуществляться в режиме постоянного диалога между властью, бизнесом и гражданами. Велика здесь роль авторов этих работ.

«Устойчивое развитие городов» означает, во-первых, равенство всех поколений в потреблении ограниченных ресурсов развития (мы не можем сегодня забрать все ресурсы, принадлежащие и будущим поколениям). Во-вторых, все категории граждан имеют одинаковые права на использование этих ресурсов. Таким образом, авторы этих работ, в частности генерального плана, выступают как адвокаты будущего в диалоге с властью, бизнесом и гражданами, предостерегая их от принятия решений, которые приносят лишь сиюминутный эффект и могут повредить интересам потомков.

К сожалению, целевые установки власти (и прошлой, и нынешней) не учитывают пространственных факторов развития, естественной человекоцентричности социально-экономического прогнозирования. Но ведь и по Конституции Украины развитие экономики - это не цель, а лишь средство решения социальных задач.

Так, в основных задачах одобренного Кабмином прогноза госбюджета на 2013 - 2014 гг. повышение качества жизни людей на втором месте, а на первом - совершенствование системы налогообложения.

В Национальном плане действий на 2012 год по внедрению Программы экономических реформ вопросы регионального развития почему-то рассматриваются в разделе «Реформа государственных финансов». А целый ряд составляющих этой проблемы помещены в другие разделы либо вообще не рассматриваются. Это относится к территориальным аспектам развития и, в частности, городов и сел. А ведь города - главные центры территориально-хозяйственной структуры страны, узлы пересечения основополагающих социальных, экологических, экономических и политических проблем жизнедеятельности общества. Что касается сел, то в 2002 году Совет Европы принял специальное решение о защите сельских поселений как уникальных природно-культурных образований, как колыбели национальной культуры, как основы сохранения биологического разнообразия.

Безусловно, учет пространственных факторов требует системного стратегического государственного мышления. В результате его отсутствия у представителей украинской власти и по многим другим причинам уровень деградации жизненной среды, природной и техногенной опасности, изношенности коммунальной инфраструктуры приобрел в нашей стране опасные масштабы.

В Украине отсутствует действенная региональная политика, о чем свидетельствует нарастание территориальных различий в уровнях социально-экономического развития и в условиях жизни людей. Это создает угрозы возникновения социальных конфликтов, разрушительная сила которых в соответствии с материалами Давосского форума на 15 процентов больше, чем наводнений и цунами. Принимаются программы, концепции, но они не подкрепляются соответствующим финансированием. В бюджете на 2012 год наконец предусмотрено создание фонда регионального развития. Но вряд ли справедлив принцип распределения средств между регионами: 70% предоставляется пропорционально численности населения регионов и только 30% - с учетом проблем социально-экономического развития отдельных административно-территориальных единиц. В результате оказываются в неравном положении менее населенные области со сложными проблемами развития (Волынская, Кировоградская, Херсонская и др.).

Чехарда происходит с определением профильного центрального органа исполнительной власти. Вначале было создано Министерство регионального развития и строительства, но соответствующий департамент оставался в Минэкономики. Затем это подразделение перевели в Минрегионстрой, но из названия министерства исчезли слова «регионального развития». Вскоре название восстановили, но профильный департамент со всеми полномочиями вернули в Минэкономики.

Существенным недостатком разработки и реализации государственной политики модернизации страны, в том числе и региональной политики, является отсутствие взаимосвязанной системы прогнозных и программных документов. На одну и ту же административно-территориальную единицу разрабатываются различные виды нескоординированных между собой документов. Речь идет о двух типах работ: по планировке территории и по прогнозированию социально-экономического развития.

Повышением роли пространственных факторов развития определяется возросшая значимость работ именно по планировке территорий, которые ведутся на национальном, региональном и, что особенно важно, местном уровне, наиболее приближенном к месту жительства каждого. Уникальной особенностью этих видов работ является то, что, во-первых, они направлены непосредственно на интересы человека, на удовлетворение всего комплекса его духовных и материальных потребностей. Во-вторых, эти работы носят межведомственный характер и призваны увязать на конкретной территории разновекторные интересы различных отраслей и социальных групп, местные и региональные приоритеты с общегосударственными. В-третьих, главный объект такой работы - земля, которая, по Конституции, является основой национального богатства страны.

Главной же задачей этих работ является не определение перечня объектов будущего строительства по отдельным секторам хозяйства и их размещение (чем традиционно пытаются заниматься у нас), а создание комфортной и безопасной жизненной среды, которая способствует социальной сплоченности людей, толерантному отношению их друг к другу, независимо от расовых, национальных и культурных отличий. Особенно это относится к большим городам. Далай-лама говорил, что «большой город - это умение жить вместе».

На современном этапе в западных странах принято, что государственная поддержка должна направляться не на удовлетворение потребностей, а на развитие возможностей. Успешным примером этого является создание канадским правительством Агентства развития возможностей Атлантической Канады. Его работа обеспечила рост ВВП на 5 долларов на каждый доллар, инвестированный агентством, и создание ежегодно 12 тыс. рабочих мест.

Целью работ по планировке территорий и является выявление этих возможностей, внутреннего потенциала развития. Одна из важнейших его составляющих - состояние экологии, которая в мире стремительно ухудшается. Расчеты показывают, что сегодня мир потребляет уже 1,5 объема ресурсов Земли. И если сохранить нынешние тенденции развития экономики и потребительского общества, то к 2050 году мы будем потреблять 2,3 объема ресурсов планеты, что создаст угрозу сохранения человеческой цивилизации. Поэтому поставлена задача повышения эффективности использования ресурсов в 5-10 раз, в частности, удвоения производства сельскохозяйственной продукции без расширения посевных площадей и использования воды.

С учетом вышесказанного в работах по планировке территорий на основе внутренней и внешней составляющих ее многофакторной оценки:

- формулируется консенсусно поддерживаемая гражданами, властью и бизнесом стратегическая идея развития поселения или региона;

- обосновываются соответствующие виды деятельности, обеспечивающие реализацию данной идеи;

- определяются рамки пороговых возможностей использования территории для этих видов деятельности. Для них резервируются площадки и устанавливаются условия их освоения. Так, в Канаде составлен общенациональный каталог 30 тысяч таких площадок. Превышение пороговых возможностей чревато существенными социальными, экологическими и экономическими потерями.

Нормативно работы по планировке территории в цивилизованных странах разрабатываются на 20-летнюю перспективу. Но фактически на тот срок, который позволяет заглянуть в глубь будущего, исходя из уровня наших современных знаний. Стратегии регионального развития в Украине разрабатываются лишь на семилетнюю перспективу и не могут содержать системного анализа возможных долговременных последствий своих решений, обоснований, что эти решения не противоречат долгосрочным задачам развития данного региона.

Работы по планировке территории определяют на дальнюю перспективу поле возможностей и потребностей пространства, а региональные стратегии социально-экономического развития и соответствующие бюджетные программы, исходя из реальных возможностей государства на среднесрочный период, обеспечивают постепенное заполнение этого поля.

Одной из важных задач, решаемых при планировке территорий, является обоснование предложений по формированию и развитию систем расселения на субнациональном, региональном и местном уровнях. При этом определяется совокупность поселений, имеющих устойчивые производственные, социальные связи и отличающихся общностью тяготения к определенному центру - городу, поселку, крупному селу, который фокусирует указанные связи благодаря выгодному транспортно-географическому положению и обладает наибольшим демографическим и социально-экономическим потенциалом.

Таким образом, эти работы, которые проходят процедуры обсуждения, согласования и утверждения соответствующим советом, определяют границы и состав будущих громад и других административно-территориальных единиц. Однако разработка территориально-планировочной документации у нас тормозится не только из-за дефицитности местных бюджетов, но и банального нежелания многих местных руководителей навести порядок в использовании территорий.

Можно констатировать, что Кабмину безотлагательно следует выделить из госбюджета средства для разработки генпланов сел и малых городов, схем планировки территорий сельских районов.

Но, главное, необходимо ввести территориальную составляющую в Программу экономических реформ, установить понимание того, что работы по планировке территорий являются первоосновой при разработке и реализации всей общегосударственной системы прогнозных, программных работ по развитию страны, ее регионов и населенных пунктов. Включая динамику и размещение всех отраслей хозяйства, расселение людей, структуру землепользования, охрану природы и историко-культурного наследия, природно-техногенную безопасность, инфраструктурное обустройство территорий, совершенствование административно-территориального устройства страны. Формально необходимость этого предусмотрена, но фактически не выполняется.

Поэтому следует предусмотреть жесткую ответственность за нарушение этого порядка.

Требуют безотлагательного решения и вопросы восстановления кадрового потенциала сферы планировки территорий, обескровленного в результате долголетнего отсутствия заказов, и возрождения градостроительной
науки.

Учитывая особую социальную, экономическую, экологическую и политическую значимость для Украины эффективного использования ее территориальных ресурсов и межведомственный характер этой проблемы, для оперативного ее решения целесообразно (по опыту многих зарубежных стран) создать возглавляемый руководителем правительства специальный комитет в составе руководителей Минрегиона, Минфина, Минэкономразвития и других соответствующих министерств.

Эффективность же решения этой проблемы, в частности для местного самоуправления, может быть проиллюстрирована таким примером: в 1912 году в структуре доходов земств Украины доходы от земель и лесов составляли 45,6 %, а сейчас в местных доходах - меньше 10%.