Реформаторский марафон: откуда взялся камешек в кроссовках?

Нельзя сказать, что этот путь похож на спринтерский забег ямайца Усейна Болта. Скорее, это похоже на постепенное распределение сил на протяжении всей дистанции, как это делают марафонцы. Там не бывает фантастических рывков, кроме как на финише, если остаются силы. Там нет бездумного "рваного" темпа остановок-ускорений. Конечно, нам еще далеко до результатов кенийца Элиуда Кипчоге, преодолевающего 42 километра за немного более двух часов. Но тем и отличаются две топовые дисциплины в легкой атлетике, - марафон нельзя бежать как спринт. Марафон и реформы - это о качественной многомесячной подготовке, постепенности и отточенности движений, нацеленности на финальный результат, а не попытка "иметь красивый вид на фото".

Но возникает вопрос: куда поделся энтузиазм общественных активистов, молодых украинских политиков и западных партнеров, так пылко поддерживающих реформы на старте? Почему не все органы заработали полноценно? В чем ключевая проблема, если не затрагивать банальную тему об "отсутствии политической воли"? Как можно было предотвратить преобразование размеренного преодоления марафона в бег с препятствиями?

После продолжительного самостоятельного анализа ситуации делаю вывод: причина проблем - в способе формирования субъекта, осуществляющего первоочередной отбор кандидатов на руководящие должности. Иными словами, речь идет о формировании конкурсных комиссий, выбирающих руководителей того или иного органа. Не буду рассказывать обо всех случаях, ведь конкурсов было немало, и детализация проблем потребует десятки страниц. Для сравнения взяты органы правопорядка (НАБУ, ГБР, НАПК), подразделение органа правосудия (САП), сервисная "антикоррупционная" служба (АРМА).

На протяжении 2014–2015 гг. Верховная Рада приняла несколько законов, которые выстроили новую структуру, создав плацдарм для формирования вышеупомянутых органов.

Начнем с органа публичной власти, на котором провластные элиты споткнулись, и это стало для них своеобразным подтверждением принципа "первая рюмка колом?". Для общественности и международных партнеров - наоборот, это стало едва ли не единственным успехом, когда результаты конкурса обернулись восхождением на ответственную должность человека, не запрограммированного на традиционную марионетковость. Национальное антикоррупционное бюро Украины - орган правопорядка, который расследует высокопоставленную коррупцию. Провластные чины, не поняв тогда, чем для них закончится создание Бюро, отправили в комиссию не очень контролируемых кандидатов. Как и предусмотрено законом - по три от: президента Украины (Ярослава Грицака, Евгения Захарова, Рефата Чубарова), Кабинета министров (Иосифа Зисельса, Александру Яновскую, Юрия Бутусова) и Верховной Рады (Джованни Кесслера, Евгения Нищука, Виктора Мусияку). От начальных 106 кандидатов во второй тур дошел 21 номинант. Затем осталось четверо: Яков Варичев, Николай Сирый, Артем Сытник и Виктор Чумак. Среди них больше всего голосов набрали Сытник и Сирый. В результате из двух кандидатов Петр Порошенко, будучи субъектом назначения победителя, выбрал "серую лошадку" - Артема Сытника. Последний получил поддержку общественности, журналистов и международных партнеров. Сейчас это конвертировалось в 600 расследований и около 170 дел, переданных в суд. Справиться с детективами Бюро провластные элиты не могут до сих пор, пытаясь дискредитировать, ограничить полномочия или вообще ликвидировать орган правопорядка. Важно уточнить, что это первый и, очевидно, единственный из известных мне случаев, когда власть допустила ошибку и больше ее не повторяла. Как метко определила журналистка Юлия Латынина: "Систему характеризует не ошибка, а реакция на ошибку". Т.н. элиты отреагировали, постепенно пережимая общественность в каждом последующем конкурсе, а иногда - просто не допуская ее к участию.

Следующий конкурсный отбор - избрание руководителя Специализированной антикоррупционной прокуратуры, где четырех человек определил Совет прокуроров Украины, семерых - Верховная Рада Украины. Наконец, в финальный этап вышли "киборг" Максим Грищук, получивший девять голосов, и Назар Холодницкий - семь. В результате тогдашний глава ГПУ Виктор Шокин (а за кулисами еще и экс-заместитель генпрокурора Даниленко в офисе Яремы) провел собеседование и назначил Назара Холодницкого. Относительно этого конкурса звучали осторожные предостережения: назначить должны были не Холодницкого, а Грищука. Хотя последний все же стал заместителем Холодницкого. Теперь, после скандала с "аквариумными рыбками" и "слива" ряда дел, активисты требуют увольнения Холодницкого. Но и Грищук также в немилости - прежде всего из-за поддержки своего руководителя.

Параллельно с этими двумя конкурсами избирали членов коллегиального органа - Национального агентства по вопросам предотвращения коррупции. Прежде всего замечу, что провластные элиты делегировали в комиссию двух человек, которых только условно можно назвать "общественностью". Один из них даже колонку в СМИ опубликовал, пытаясь отвести от себя критику. Затем известный юрист Владимир Сущенко вышел из комиссии, и три блокирующих голоса "посыпались". Поэтому сначала власть получила полуподконтрольный орган, а теперь, после увольнения Руслана Рябошапки и Руслана Радецкого, все пятеро членов НАЗК уже могут "почетно" называться сотрудниками с улицы Банковой.

К слову, все возложенные на НАЗК функции - е-декларирование, урегулирование конфликта интересов, защита изобличителей, формирование единой государственной антикоррупционной политики - провалены. Даже больше, отдельные направления работы "развернули" против оппозиционно настроенных народных депутатов и антикоррупционных активистов.

Далее - о Государственном бюро расследований, центральном органе исполнительной власти с правоохранительными функциями. Бюро взяло на себя по подследственности все преступления, до этого числившиеся за Генеральной прокуратурой. Кстати, штат ГБР почти вдвое больше, чем штат НАБУ. Это важный орган правопорядка, которому подследственны топ-чиновники САП и того же НАБУ.

Согласно закону, т.н. внешняя конкурсная комиссия ГБР формируется из представителей (по три человека) от правительства, парламента и президента. Но в этот раз, в противоположность ситуации с НАБУ, в состав комиссии включили абсолютно подконтрольных лиц, которых можно поделить на два лагеря - от БПП и от "Народного фронта". Об активистах, международниках или ком-то независимом речь даже не шла. Как следствие - две политические группы едва ли не два года торговались между собой, кто же должен возглавить ГБР. Наконец, после скандала в НАПК, когда всплыла фамилия "смотрящего" от Банковой, Бюро не возглавил Алексей Горащенков, считавшийся фаворитом конкурса. Тем не менее БПП и "Нарфронт" нашли выход - "сбалансировали" ГБР между собой, назначив Романа Трубу директором от НФ, а двумя заместителями стали Ольга Варченко и Александр Буряк от БПП. Впрочем, со временем принадлежность к лагерям была откорректирована снова в пользу Банковой, а не общественного интереса.

И последний конкурс из тех, о которых здесь идет речь, - на занятие должности руководителя Национального агентства по вопросам возврата активов (АРМА). Во-первых, от этого органа не зависело так много, как от НАБУ, САП, НАПК или ГБР. Во-вторых, после ряда скандалов много достойных кандидатов просто не подавались на конкурс. В-третьих, в составе комиссии было трое представителей от общественного сектора (Глеб Каневский, Дарина Каленюк, Ярослав Юрчишин), американский экс-прокурор Том Фаерстоун, журналист Юрий Бутусов, управляющий партнер юридической компании "Василь Кисиль и Партнеры" Андрей Стельмащук, юрист Олег Первомайский и Игорь Кухарук. Как видим, ни одной "контрольной акции" у провластных элит не было. В конце концов такая плюс-минус сбалансированная комиссия избрала одного из самых сильных кандидатов - Антона Янчука. Хотя замечу, что его связывали с министром юстиции Павлом Петренко.

И теперь - к ключевому. Если уже понятно, что марафон не бежим как спринт, но несколько длинных забегов провалены, то какие фундаментальные выводы надо сделать из предыдущих провалов?

Новые реформаторские марафоны: who wins?

Возвращаясь к формированию новых антикоррупционных органов, заметим: какой смысл плодить новые учреждения, если члены конкурсной комиссии выбираются по квотно-партийному подходу. Даже больше, существует мнение, что государственных служащих вообще надо отстранить от конкурсных комиссий. В их состав должны входить или юристы-иностранцы с высокой репутацией, или делегированные международными структурами украинцы, зарекомендовавшие себя как специалисты и имеющие доверие в обществе. Отечественные органы власти многократно проваливали процесс делегирования. Кроме этого, в профильном законодательстве должны быть установлены максимально четкие критерии отбора и этапов конкурса, чтобы не было, как в ГБР: сначала полиграф фактически является частью отбора (результаты предоставляются членам внутренних комиссии до собеседования), а потом выносится за рамки отбора следователей и госслужащих. Все требования должны быть максимально обоснованными для каждого решения комиссии.

И еще: члены комиссий обязаны отвечать за свои махинации. И потери для них должны быть не только репутационными. Некоторые эксперты предлагают вводить (временно, на период выполнения соответствующих функций) статус квазидолжностных лиц. Также надо предусмотреть возможность заменять членов конкурсной комиссии, замеченных в недобросовестных действиях в контексте конкурса. Отзыв (замена) члена комиссии должен быть обоснован четкими аргументами со стороны субъекта делегирования. Хотя, с другой стороны, есть риск использования этой процедуры и в негативном формате.

Срок полномочий комиссии - также важный момент в контексте избрания должностных лиц высшего уровня того или иного органа. Не может одна комиссия, избрав руководство, и в дальнейшем продолжать работать. Кроме того, очевидно, что члены конкурсных комиссий, не являющиеся госслужащими, должны получать достойную зарплату, поскольку они несут ответственность за свои действия в комиссии. Волонтерство в таких делах ни к чему хорошему обычно не приводит. Конкурсы должны быть максимально открытыми - онлайн-трансляции, доступность всех протоколов заседаний и т.п. Также надо предусмотреть аудирование того или иного конкурса со стороны международных компаний, которые могут независимо проанализировать процедуры.

И финальный аккорд. Все стороны процесса должны понять ключевое - новообразованные учреждения не является панацеей сами по себе. Даже после отбора независимого руководителя необходимо и в дальнейшем контролировать запуск учреждения, набор руководителей среднего звена и рядовых сотрудников. Это как ребенок, которого надо воспитывать сызмальства, помогать с решением проблем, подсказывать в непростых ситуациях до достижения совершеннолетия. Только тогда достигнем успеха в работе новозапущенных органах публичной власти.

Западная норма формирования руководства антикоррупционных органов при помощи конкурсных комиссий, на которую активисты возлагали огромные надежды, пока не стала панацеей и гарантией быстрого становления и последующей эффективной работы антикоррупционных органов. Впрочем, сейчас ключевым станет избрание Высшего антикоррупционного суда, где Общественный совет международных экспертов состоит из иностранцев и пока полноценно выполняет свои функции.

Между тем власть в циничной казуистике все же превзошла все ожидания. Поэтому надо выносить уроки и продолжать движение.