Реформа государственного управления — пройти точку невозврата до выборов

Когда весной 2016 г. эксперты в составе рабочей группы готовили Стратегию реформирования государственного управления на 2016–2020 гг., они четко осознавали: основные меры и задачи по реализации стратегии должны быть выполнены до начала избирательных кампаний - президентской и парламентской.

Ведь с началом избирательного периода проводить системные реформы, в перечень которых входит и реформа государственного управления (публичной администрации), намного труднее.

Позже, в апреле 2017 г., правительство внесло изменения в План мероприятий по реализации стратегии, - преимущественно состоявшие в отсрочке выполнения задач и мер на год-полтора. Но даже с учетом этих изменений, по оценке экспертов Реанимационного пакета реформ, меры Стратегии РГУ по состоянию на 31 марта 2018-го выполнялись на 47%. По предварительной оценке, на третий квартал 2018-го выполнено менее 30% финансовых индикаторов 2018 г. Стратегии реформирования государственного управления. Без их выполнения Европейская комиссия вряд ли выделит очередной транш финансовой бюджетной помощи, предусмотренной соглашением между правительством Украины и Европейской комиссией, что поставит под угрозу осуществление реформы вообще.

Ныне Секретариат Кабмина готовит очередные изменения в план мероприятий, частью которых будет новый перенос сроков выполнения задач и мер стратегии. Планируется, что правительство одобрит эти изменения в конце года. В связи с этим некоторые эксперты начали оправдывать ситуацию тем, что системные институционные изменения государственных учреждений обычно происходят не за два-три года, а за 5–10 лет. Похоже, блицкриг реформы государственного управления в Украине действительно не произошел, поэтому следует готовиться к длительной окопной войне за ее реализацию.

Пока что важно не только оценить причины провала блицкрига (комплексную оценку уже сделали специалисты программы SIGMA, представив отчет), но и понять перспективы, проблемы и вызовы, связанные с долгосрочной реализацией реформы государственного управления, стратегию и тактику сторон, заинтересованных в ее успешной реализации.

Реформу государственного управления называют "реформой реформ", поскольку действенная система государственного управления - один из основных факторов конкурентоспособности страны. А цель Стратегии реформы государственного управления - усовершенствовать систему государственного управления и, соответственно, повысить уровень конкурентоспособности страны. Реформа государственного управления также требует усиления состоятельности центральных органов исполнительной власти, ответственных за разные направления реформирования.

Способность центральных органов исполнительной власти осуществлять реформы, за которые они отвечают, - ключевая и общая проблема исполнительной власти в Украине. К сожалению, правительство вообще и отдельные министерства пока что не могут отчитаться об успешном выполнении большинства реформ и стратегий. Обычно задачи и меры по реализации ключевых стратегий (таких как Соглашение об ассоциации с ЕС, Стратегия реформирования государственного управления) и годовых Планов действий правительства выполняются максимум на 40–50%. Эти проблемы хронические для всех правительств Украины, просто мониторинг и оценку выполнения стратегий и планов начало осуществлять только правительство Владимира Гройсмана. И, наверное, пришло в ужас от масштаба и комплекса проблем.

Итак, кто больше всего должен быть заинтересован в скорейшей реализации реформы государственного управления? Конечно, правительство, премьер и министры. Поскольку, в конце концов, от этого зависят и эффективность работы Кабинета министров, министерств и других центральных органов исполнительной власти, эффективность и результативность осуществления реформ, за которые они отвечают. Обычно от эффективной реализации планов и стратегий зависит дальнейшая политическая перспектива членов правительства. Народные депутаты (по крайней мере, члены фракций, представляющих коалицию в Верховной Раде) тоже должны быть заинтересованы в успешной реализации коалиционного соглашения, в котором предусмотрено осуществление ключевых реформ, за которые они должны отчитываться перед своими избирателями. А успешно осуществлять такие реформы могут лишь эффективное правительство, эффективные министерства и другие ЦОИВ.

И, конечно, все граждане Украины, по крайней мере проголосовавшие за депутатов, партии и блоки, составляющие коалиционное большинство.

Эксперты, международные партнеры и международные партнеры-доноры, помогающие осуществлять реформу, - не более чем подносчики снарядов для членов правительства и депутатов. Но иногда складывается впечатление, что именно эксперты и международные партнеры реально заинтересованы в реализации реформы государственного управления в Украине.

Почему же так трудно движется эта реформа? И действительно ли все так скверно? Все познается в сравнении. Если сравнивать с тем, что было в Украине до 2016 г., прогресс, конечно, есть. Если сравнивать с целью, задачами и индикаторами выполнения, указанными в Стратегии реформирования государственного управления, сделано и завершено еще слишком мало. Главное - министерства и правительство еще не стали генератором идей и эффективными их исполнителями. По глобальному индексу конкурентоспособности, рассчитываемому Всемирным экономическим форумом (WEF), по показателю качества государственных учреждений в 2017–2018 гг. Украина занимает 110-е место среди 137 стран мира. Тогда как желательной целью для Украины по этому показателю в рейтинге WEF является вхождение в первую полусотню рейтинга.

На конец 2018 г. реформа публичной администрации вообще и государственной службы, в частности, не прошла точку невозврата. Она не только не стала институционным основанием введения других реформ в Украине, но и сама находится под угрозой антиреформаторского реванша.

Пример - антиреформаторский закон, одобренный Верховной Радой в ноябре 2017 г., который отменяет реформу государственной службы на местном и региональном уровнях, выводит из системы государственной службы должности председателей местных государственных администраций, создает не предусмотренную Конституцией так называемую президентскую вертикаль власти.

К сожалению, реформа публичной администрации затормозила также на пороге органов местного самоуправления. Из-за вето президента новый закон "О службе в органах местного самоуправления" не вступил в силу. Ключевым основанием для вето стало крайне сомнительное предложение главы государства о конкурсном отборе на должности заместителей местных голов (хотя эти должности политические).

Нереформированной остается Национальная академия государственного управления при президенте. Украинские и международные эксперты, руководство Национального агентства по вопросам государственной службы (НАГС), представители ведущих иностранных учебных заведений, таких как французская Национальная школа администрации (Ecole nationale d'Administration, ENA), посол Франции в Украине госпожа Изабель Дюмон неоднократно подчеркивали: Национальная академия государственного управления должна стать ведущим учебным и научным заведением европейского типа в сфере государственного управления, государственной службы и службы в органах местной администрации. Но ни одна система не способна самореформироваться. До сих пор задачи реформирования возлагались исключительно на руководство НАГУ, поэтому реформа академии до сих пор не началась.

Среди других нерешенных проблем реформы публичной администрации следует отметить и незавершенность реформирования аппаратов министерств, отсутствие или нечеткое законодательное регулирование функций и полномочий структур министерств. Нет четкой системы подотчетности центральных органов исполнительной власти (агентств, служб и инспекций), не реформированы их аппараты и функции, нечетко распределены функции и полномочия между министерствами и другими ЦОИВ. Нет четкой, законодательно закрепленной системы анализа политики и стратегического планирования, эффективной системы принятия правительственных решений и выделения бюджетного финансирования на основе качественного анализа. Законодательно не урегулирована система административных процедур, механизм предоставления админуслуг сложен и чрезмерно централизован. Государственная собственность, учреждения и государственные предприятия управляются неэффективно. Деятельность органов исполнительной власти не очень пристально контролируется общественностью. Системе формирования и распределения государственного и местных бюджетов по приоритетам не хватает прозрачности.

Из достижений реформы прежде всего следует отметить новый Закон "О государственной службе", который фактически и дал старт всей реформе государственной службы и государственного управления вообще. Этот нормативный акт четко отделил политические должности от должностей государственной службы в государственных органах, ввел и институализировал должности государственных секретарей в министерствах и руководителей государственной службы в других органах государственной власти, ввел исключительно конкурсный отбор на вакантные должности государственной службы, ввел Комиссию высшего корпуса государственной службы, которая проводит конкурсный отбор на должности государственной службы категории А.

В текущем году введены планирование работы и оценка результатов служебной деятельности всех государственных служащих в Украине, включая государственных секретарей министерств и руководителей других центральных органов исполнительной власти. Отрицательная оценка, полученная государственным служащим по результату такого оценивания, пока что является основанием для увольнения такого работника, отличная - исключительным основанием для ежегодного премирования.

Руководство Национального агентства по вопросам государственной службы обещает, что отчеты и оценивание государственных служащих категории А будут оглашены на специальном сайте. То есть каждый гражданин Украины сможет оценить качество работы всех государственных служащих категории А: государственных секретарей министерств, государственного секретаря КМУ и его заместителей, руководителей агентств, инспекций и служб и их заместителей, а также оценить, насколько полученные оценки отвечают реальным результатам работы.

Началось реформирование десяти пилотных министерств, в структуры которых введены директораты стратегического планирования и директораты политики. На должности в них по специальной конкурсной процедуре набирают так называемых специалистов по вопросам реформ, которые и должны стать агентами изменений в министерствах, секретариате Кабмина, НАГС и Национальном агентстве по вопросам электронного правления.

К сожалению, реформы рабочих процессов и процедур отстали от реформы аппаратов министерств, поэтому новые реформаторские кадры часто становятся заложниками устаревших и неэффективных бюрократических процедур в государственных органах. Новые рабочие процессы, цель которых - повышение качества и эффективности правительственных решений, по большому счету правительство до сих пор не внедрило или не обновило в соответствии с современными требованиями. Речь идет о методиках анализа политики и стратегического планирования, финансово-экономического анализа проектов актов законодательства и других правительственных решений, организации работы с заинтересованными сторонами (стейкхолдерами) каждой сферы политики. Очевидно, обновления требует и Регламент работы Кабинета министров.

Критической для дальнейшей судьбы реформы будет возможная смена власти в следующем году, причем в большей степени правительства, чем президента. Если вдруг не удастся завершить реформирование аппаратов министерств, возникает вопрос: что будут делать новые министры с недореформированными министерствами - продолжать и завершать реформу или возвращать все назад?

То есть основной риск реформы государственного управления заключается именно в ее незавершенности во время смены правительства. Ведь новому правительству понадобится время, чтобы понять: продолжать реформу или все делать по-новому. К сожалению, по украинской традиции, новые правительства обычно очень скептически относятся к сделанному "папередниками".

Поэтому основная задача команды реформы на следующий год - кровь из носу, а завершить реформирование аппаратов министерств до сентября-октября 2019-го.

В правдивости высказывания "реформы реализуются либо быстро, либо никогда" на примере реформы государственного управления можно будет убедиться через год-два. Этого времени хватит, чтобы понять, действительно ли нынешняя стратегия осуществления реформы - это стратегия, или она просто инструмент промедления и саботажа.