Реформа, через которую не переступить

Проецируя знаменитую дарвиновскую цепочку «мыши – пчелы — клевер» на закономерности построения государства, можно, наверное, без особого риска ошибиться, утверждая, что главным звеном здесь являются общины и регионы. Насколько прочен этот фундамент государства и как зависит от этого состояние его «стен» и «крыши»? Об этом наш разговор с министром регионального развития и строительства Украины Василием КУЙБИДОЙ.

— Василий Степанович, в последнее время появляются статьи о неэффективности украинской региональной политики, увеличении диспропорций между регионами. Это фактически является обвинением министерства в его неспособности изменить ситуацию. Не так ли?

— Давайте посмотрим на реальную ситуацию в сфере регионального развития и региональной политики, исходя из реального положения дел.

Во-первых, в Украине в течение практически 17 лет независимости не было центрального органа исполнительной власти, приоритетом деятельности которого были бы региональная политика и региональное развитие. В структуре Министерства экономики был да и до сих пор есть департамент регионального развития, но его функции довольно ограничены. Само же Министерство экономики является весьма крупной структурой, занимающейся множеством различных проблем — от макроэкономики до трансграничного сотрудничества.

Во-вторых, в течение многих лет никто серьезно не оценивал рост диспропорций между регионами как угрозу безопасности государства. Считалось, что главное — чтобы общая тенденция макроэкономических показателей была положительной. Даже после внедрения понятия депрессивности региона не было предложено адекватных инструментов, которые дали бы возможность постепенно от нее избавиться. Наращивание дотаций таких регионов вызвало новую проблему — нежелание работать над их экономическим развитием. Зачем развивать промышленность у себя, если тебе дадут дотацию? Причем такая дотация будет поступать изо дня в день независимо от деятельности местной власти.

В-третьих, недостаток институционной памяти в центральных органах исполнительной власти и в облгосадминистрациях, смена правительств и глав ОГА почти ежегодно не дает никому из них возможности реализовывать стратегические программы и проекты. Ведь в этой ситуации каждый стремится продемонстрировать свою управленческую способность на короткой дистанции, а это прежде всего популистские шаги, дающие видимый положительный эффект только в краткосрочной перспективе.

Вот несколько цифр. Если в 2001 году разница в объемах валового регионального продукта на душу населения между самым богатым и самым бедным регионом была пятикратной, то уже в
2005-м — шестикратной. В эти же годы разница по этим показателям между средним по стране уровнем и беднейшим регионом возросла от 1,8 до более чем двух раз. А по такому показателю, как уровень иностранных инвестиций, разница за период 2004—2006 годов увеличилась с 30 раз до более 50!

На этом фоне именно из-за потребности изменить ситуацию в 2007 году было создано Министерство регионального развития и строительства Украины, которое только теперь укомплектовано и начало системно работать над решением проблем, накопившихся в государстве в сфере региональной политики, регионального развития и местного самоуправления.

Мы предложили новый взгляд на государственную региональную политику, изложенный в Концеп­ции государственной региональной политики, подготовленной министерством в очень краткие сроки.

— Это, конечно, интересно, но давайте о Концепции поговорим позже. Сегодня многие политики и политологи утверждают: изменить ситуацию в региональной политике невозможно, не сменив Конституцию. Как вы собираетесь работать, сознавая, что такие изменения едва ли являются близкой перспективой?

— По моему мнению, зависимость реализации настоятельных, крайне необходимых обществу реформ в сфере региональной политики, административно-территориального устройства исключительно от изменений Конституции является некорректным.

Действуя в рамках нынешнего Основного Закона, можно решить многие проблемы.

Например, по вопросу регионального развития. Много лет государство выделяет регионам субвенции на социально-экономическое развитие, на газификацию, на развитие культуры, сохранение природной среды и тому подобное. Различные субвенции идут через разные министерства, через различные порядки их использования. Поэтому средства распыляются по территориям и никакого ощутимого эффекта не дают. Но ведь можно координировать работу министерств, через которые идут средства в регионы, и пытаться концентрировать ресурсы там, где от этого будет максимальный и долгодействующий эффект.

Наше министерство уже в нынешнем году, с одной стороны, предоставило областям больше свободы в использовании субвенций, а с другой — определило правила, предотвращающие размывание таких субвенций по территории области или по годам. Это даст возможность ощутимо сократить количество недостроенных объектов и не порождать «долгострои» в дальнейшем. Впервые средства субвенций пошли и на планирование территорий, разработку генпланов. Мы понимаем, что стратегические инвестиции идут только туда, где инвестор видит перспективу развития и может оценить риски еще до начала инвестирования.

Даже когда мы говорим об усовершенствовании административно-территориального устройства Украины, без которого невозможно строительство эффективной и ответственной местной власти, то с большинством дел и здесь можно справиться без изменения Конституции.

Возьмите, например, сельсоветы. Сегодня в Конституции и украинских законах нет понятия такой административно-территориальной единицы, как сельсовет. Но ведь на самом деле они существуют. Фактически почти на 30 тысяч поселений (сел, поселков, городов) существует около 12 тысяч советов. То есть таких советов, или, как мы теперь говорим, территориальных общин, теоретически может быть как 30 тысяч, так и 12, так и две тысячи — все зависит от целесообразности и свободы законодателя.

Районы, сложившиеся сегодня, образованы еще указами президиума Верховного Совета УССР преимущественно в 1959 и 1963—1964 годах. То есть изменение количества районов, установление требований относительно их территории или численности населения, определение административных центров районов также не сдерживаются нормами Конститу­ции Украины.

Единственное, что требует внесения поправок в Конституцию, это изменение количества или назва­ний областей, а также введение исполнительных органов советов на районном и областном уровнях. Но для украинских реформ это не такая уж насущная необходимость. Ведь после формирования дееспособных общин на районном и областном уровне останутся довольно ограниченные полномочия, поэтому и здесь конституционные изменения не имеют определяющей роли.

— Но возникает вопрос: а куда подеваются города, поселки и села, если у нас будут только общины, районы и области? Та­кой вопрос волнует многих.

— На самом деле такие волнения безосновательны. Ведь мы говорим о разных вещах. Общины, районы и области — это административно-территориальные единицы, понятия из административно-территориального устройства. Села, поселки, города — поселения, или населенные пункты, а это — из категории градостроительства. Причем административно-территориальные единицы могут образовываться и ликвидироваться государством, то есть определяющим здесь является свобода государственных органов, а поселение — это результат объективного расселения людей, и государство ликвидировать поселение не может, разве что в случае полного выселения людей из поселения.

Наоборот, возврат Украины к цивилизованному административно-территориальному устройству позволит решить многие вопросы, которые сегодня труднорешаемы. Например, ныне города, поселки и села как админтерединицы имеют достаточно небольшие территории для развития, поскольку их границы определяются границами застройки. Это понижает инвестиционную привлекательность поселений, поскольку для бизнеса в поселениях уже места нет, а за пределами поселения решения относительно земли принимают другие органы. Кроме того, автоматически решается вопрос регистрации местожительства для лиц, построивших себе жилье за пределами населенных пунктов, а следовательно, и вопрос их учета для проведения расчетов бюджетного обеспечения общины, определение потребности в учебных заведениях, здравоохранении и тому подобное.

Напомню, что до установления советской властью нового административно-территориального деления в 20-х годах прошлого века (а на Буковине и Галичине — вплоть до 1940 года) существовало традиционное для Украины и Европы трехуровневое административно-территориальное устройство: община — (волость/община/коммуна), район — (уезд/округ), область — (воеводство/губерния).

— Благодарю за детальное объяснение. Действительно, сразу вспоминается мудрость, что «тот, кто хочет что-либо сделать, ищет для этого способы, а кто не хочет — ищет причины». Но возвращаясь к региональным диспропорциям, что бы вы могли сказать об еще одной проблеме — несправедливость распределения налогов между регионами и общинами? У нас до сих пор часто говорят о потребности «формирования бюджета снизу вверх», а не так, как сегодня «сверху вниз»?

— Стоит посмотреть, кто выдвигает такой лозунг. Тот, кто представляет большие или средние города и говорит, что в его понимании «низ» — это именно города или же промышленно развитые области, для которых «низ» — это именно область.

А ситуация сегодня такова: если взять сельские территориальные общины и считать их «низом», то более 90% из них являются дотационными, а около 70% — глубоко дотационными. Даже если оставить этим общинам все 100% налогов, которые собираются в таких общинах, это не решит вопроса оплаты труда работникам сельсовета.

То же касается уровня областей. Например, если взять налог на прибыль предприятий в перерасчете на одного человека по областям, мы получим примерно такую картину: в самом богатом регионе эта сумма составляет около 4300 гривен в год, в самом бедном — 129. При такой диспропорции невозможно применение никаких принципов «справедливого расщепления» этого налога между регионом и государством.

Задачей государства является создание условий, при которых в различных областях, районах, городах и селах граждане Украины имели бы близкий по качеству и гарантированный государством перечень публичных услуг, ведь именно это является показателем деятельности государства в интересах каждого, а не отдельных регионов.

Вместе с тем нужен новый механизм бюджетного выравнивания. Государство не должно бесконечно заниматься перераспределением налоговых ресурсов между одними и теми же богатыми и бедными регионами. Мы должны ускоренными темпами развивать производство в бедных регионах, чтобы уменьшить уровень диспропорций и постепенно отойти от практики изъятия практически всех налоговых поступлений у тех, кто динамично развивается и эффективно работает, и передачей их «бедным» регионам.

Именно поэтому министерство и наработало новые эффективные механизмы, которые дали бы возможность стимулировать регионы и общины к привлечению инвестиций и развитию своего экономического потенциала. Мы надеемся, что правительство поддержит наши предложения, и мы направим энергию масс в общинах и регионах на развитие, а не на выбивание дополнительных дотаций.

И наконец, не существует в мире ни единого государства, где бы бюджет формировался «снизу вверх». Повсюду действует одинаковое правило: за каждым уровнем управления (община, район, область) закреплены свои налоги или часть от некоторых национальных налогов. Выравнивание между бюджетами бедных и богатых общин и регионов осуществляется государством.

К сожалению, у нас чрезвычайно крупные диспропорции в налоговой состоятельности регионов, поэтому пока что такие демократические правила действуют не в полной мере. Содействует этому также несовершенство административно-территориального устройства и неразграничение полномочий между органами местного самоуправления и исполнительной власти.

Но и здесь у нас есть рецепт, как достичь положительного результата.

— В свое время был принят целый ряд документов, касающихся темы регионального развития, в частности законы «О государственных целевых программах», «О стимулировании развития регионов», постановлением правительства утверждена Государственная стратегия регионального развития, но, как вы сами это подтвердили, ощутимого результата мы не увидели. Что принципиально нового предлагает ваше министерство?

— Причин здесь несколько. Первое: к сожалению, эти документы не в достаточной степени учитывают положительный опыт решения проблем регионального развития новых членов Евросоюза, которые имеют подобные с Украиной проблемы, но наработали хороший инструментарий для их решения. Второе: государство так и не нашло сил и возможностей для финансирования программ борьбы с депрессивностью регионов. Третье: сами регионы не верят в эти законы, и поэтому такой механизм, как соглашение между правительством и областным советом по региональному развитию, у нас не стал действенным инструментом. За эти годы подписано только одно соглашение!

Четвертое: у нас так и не сформировалась взаимосогласованная система документов стратегического характера: стратегия развития Украины — стратегия развития региона — стратегия развития общины на среднесрочный период.

Пятое, очевидно, главное: нельзя осуществить прорыв в региональной политике, воспринимая ее исключительно через призму экономического развития, оставив вне внимания реформу административно-территориального устройства, местного самоуправления, не создав кадрового обеспечения реформ.

Именно поэтому сегодня в министерстве подготовлена не только Концепция государственной региональной политики, но и концепции реформы административно-территориального устройства и местного самоуправления. Также завершена работа над концепцией переподготовки должностных лиц местного самоуправления и депутатов местных советов. На развитие этих концептуальных документов мы планируем подготовить целый ряд законопроектов и проектов правительственных решений. Ведь только системность подхода может дать результат.

Что же касается новелл, которые содержат эти документы, то это может быть темой отдельного разговора, но я хочу сказать, что нам удалось отойти от модели, где поддерживаются только отстающие. Мы предлагаем новый подход: преференции получит тот, кто способен предложить реальные программы и проекты регионального и местного развития, увеличивающие потенциал области и уменьшающие ее ротационность. В этом случае ресурс региона будет возрастать значительно более быстрыми темпами. Кто не готов к такой работе, будет получать свой минимум и уже не сможет жаловаться на бедность. Мы должны избавиться от потребительских настроений.

— Мы уже достаточно детально обсудили вопросы экономики, налогообложение бюджета. Но в Украине существует еще и проблема межрегиональных разногласий или существенных отличий на социокультурном уровне между регионами. Что делать здесь? Ведь перманентные выборы каждый раз все больше заостряют эти проблемы.

— Вы правильно задаете вопрос. Во время подготовки проекта Концепции государственной региональной политики мы именно и исходили из широкого понимания понятия «региональная политика», объединяющего не только экономику, но и образование, информационную сферу, культуру, традиционные социокультурные приоритеты украинцев в разных регионах.

Одна из главных задач, которую должна решить наша концепция, — это сближение и интеграция региональных образовательных, информационных, культурных пространств в единое общеукраинское пространство. Ведь не является тайной то, что в некоторых украинских регионах уже состоялось формирование своих пространств, слабо связанных с другими регионами, то есть общеукраинское пространство так и не сложилось, а это очень опасно для стабильности государства.

Мы предлагаем целый ряд мероприятий, которые бы содействовали сближению регионов. В частности, государство будет оказывать поддержку прежде всего тем проектам, которые важны для нескольких регионов и на которые будут выделяться средства из различных регионов; мы будем строить транспортные дороги так, чтобы большинство регионов были связаны друг с другом хорошими дорогами; обмены школьниками, студентами, государственными служащими между регионами станут повседневной практикой.

Мы также предлагаем ввести в учебных программах для учеников старших классов практику поездок по регионам нашей страны. Внутренний туризм должен поддерживаться государст­вом.

Государство должно сделать то, что оставалось вне внимания на протяжении последнего десятка лет, — стимулировать межрегиональные человеческие отношения, ведь именно естественное согласие между людьми является залогом единства государства и его силы.

— У нас довольно часто меняются главы ОГА. В большинстве своем причинами увольнения формально является то снижение темпов экономического роста в области, то удорожание хлеба, то невыплата зар­платы, то еще какой-либо показатель. Неужели за все это должен отвечать глава администрации? Могут ли быть какие-то реальные индикаторы для оценивания деятельности глав ОГА?

— Вы затронули очень болезненные для глав областных государственных администраций вопросы. Действительно, всегда среди более чем 50 показателей отчетности по области найдется такой, который будет хуже, чем в других областях, и это может стать формальным основанием для увольнения. Мы убеждены: такую практику надо изменить. Во-первых, не за все показатели несет ответственность глава ОГА. Во-вторых, мерилом оценивания его деятельности должно стать качество жизни в области, или, точнее, его динамика. Мы уже немножко говорили о том, что новая государственная региональная политика должна ориентироваться на человека, поэтому наиболее важным показателем развития должен стать индекс регионального человеческого развития. Определяющими показателями деятельности власти в регионе будут не какие-то цифры производств, не зависящие от главы ОГА, а общий инвестиционный климат в области, динамика изменений численности населения, качество образования, уровень преступности, соблюдение законов органами местного самоуправления и т.п.

То же будет касаться рейтинга областей. Определяющим не может быть только валовой региональный продукт на душу населения. Ведь по этим показателям, например, Донецкая и Луганская области — в первой пятерке, зато по показателям индекса человеческого развития — в конце двадцатки. В то время Тернопольская область, у которой самый низкий показатель валового регионального продукта, в лидерах наряду с Киевом и Киевской областью по введению жилья на десять тысяч населения. Поскольку все жилье там строится на средства граждан, можно понять, что в этой бедной области люди связывают свою будущую жизнь именно с этим регионом, а не с другим.