Первые итоги выполнения коалиционного соглашения: что сделано для децентрализации?

Недавно средства массовой информации подводили итоги символических 100 дней деятельности правительства, на фоне которых незаметно приблизилась одна из ключевых дат коалиционного соглашения - первый квартал 2015 г.

В ноябре 2014-го Блок Петра Порошенко, "Народный фронт", "Самопоміч", Радикальная партия и "Батьківщина" подписали коалиционное соглашение, ознаменовавшее создание парламентского большинства "для защиты суверенитета и территориальной целостности Украины, проведения реформ в сотрудничестве с другими ветвями власти с целью повышения благосостояния и качества жизни граждан Украины".

Раздел "Реформы" соглашения включает 17 направлений их реализации, среди которых конституционная, судебная, избирательного законодательства, финансового сектора, сельского хозяйства и т.п. Седьмой подраздел посвящен децентрализации и реформе публичной администрации для обеспечения эффективной реализации прав граждан, предоставления публичных услуг надлежащего качества, увеличения прав и полномочий местных общин. Ряд коалиционных обязательств имеют четко установленные сроки исполнения - в течение первого квартала 2015 г. Среди них можно назвать принятие новой редакции Закона Украины "О службе в органах местного самоуправления", который основывается на европейских принципах публичной службы, введение института государственных секретарей министерств через внесение изменений в Закон Украины "О центральных органах исполнительной власти" и т.п.

Что касается непосредственно децентрализации, то до начала апреля коалиция планировала принять изменения в Бюджетный и Налоговый кодексы, которые закрепили бы за местными бюджетами стабильные источники доходов и расширили их доходную базу. 28 декабря
2014 г. парламент принял Закон Украины "О внесении изменений в Налоговый кодекс Украины и некоторые законодательные акты Украины относительно налоговой реформы". Благодаря этому удалось реализовать пункты соглашения, касающиеся реформирования налога на недвижимость в соответствии с европейской практикой (зачисление в местные бюджеты), предоставление органам местного самоуправления права определять ставки и базу налогообложения с учетом социально-экономического состояния на соответствующей территории и предельных ограничений, определенных законом. Это положение было частично выполнено, поскольку с 1 января 2015 г. органы местной власти имеют право устанавливать ставку налога на недвижимость. Однако, в отличие от европейской практики, эта ставка привязана к минимальной заработной плате, а не к оценочной стоимости объекта недвижимости, которая существенным образом отличается в селе и городе-миллионнике. Благодаря принятому закону, на местах остаются все поступления за предоставление административных услуг и от уплаты государственной пошлины, 10% налога на прибыль предприятий частного сектора экономики. Кроме того, местные бюджеты получат 5% стоимости реализованного подакцизного товара (пива, алкогольных напитков, табачных изделий, нефтепродуктов) и 80% вместо 35% - экологического налога.

К частично выполненным можно отнести обязательство установить четкие сроки (до пяти дней) прохождения платежных доверенностей местных бюджетов в системе госказначейства и усилить ответственность органов и должностных лиц госказначейства за нарушение сроков. Но сроков перевода средств придерживаются только относительно бюджета развития и собственных поступлений бюджетных учреждений в банковских учреждениях государственного сектора, а ответственность чиновников до сих пор четко не определена.

Невыполненным оказалось обязательство обеспечить уплату налога на доходы физических лиц исключительно по месту осуществления деятельности работника. Такой шаг стимулировал бы органы местного самоуправления создавать благоприятные условия для предпринимательской деятельности, что обеспечивает новые рабочие места и увеличивает поступления в местный бюджет.

Коалиционная пятерка также не выполнила обязательства относительно введения горизонтальной системы выравнивания способности местных бюджетов по доходам; перехода на формульные расчеты отраслевых трансфертов в соответствии с обновленными стандартами предоставления услуг и финансовыми нормативами их обеспечения на одного получателя услуги; упрощения механизмов доступа органов местного самоуправления к кредитным ресурсам и т.п. Кроме того, Киев все еще не обеспечен надлежащим финансовым ресурсом для выполнения столичных функций.

Следовательно, можно говорить о минимальных успехах в сфере фискальной децентрализации в Украине. Вместе с тем хотелось бы предостеречь от завышенных ожиданий от децентрализационных реформ. В начале 1990-х опасения, что в сфере государственных финансов децентрализация приведет к росту бюджетного дефицита и будет угрожать макроэкономической стабильности, в определенной степени оправдались. Кроме того, экономисты указывают на стремление органов местного самоуправления требовать большей доли полученных доходов от центрального правительства вместо проведения политики, направленной на укрепление местной налоговой базы.

Некоторые ученые пришли к выводу, что не существует никаких объективных причин ни для того, чтобы децентрализованные правительства были более демократическими, чем централизованные, ни для того, чтобы местные выборы гарантировали формирование более эффективного руководства. Хотя теоретически граждане должны оказывать большее влияние на принятие решений и политику правительства в децентрализованных государствах, но практика доказывает, что прямой связи здесь нет.

Выясняется, что качество децентрализованных услуг может отличаться в зависимости от конкретного органа местного самоуправления, а новоизбранный состав органов местной власти может и не стремиться к лучшему исполнению своих обязанностей, чем его предшественники. Более того, у местной коррупции могут быть другие источники, нежели у коррупции на уровне центрального правительства, что требует выработки отдельного подхода для противодействия ей. Ожидания, что приватизация и открытые тендерные процедуры по предоставлению местных услуг автоматически приведут к значительному улучшению ситуации, также не оправдываются, поскольку сопровождаются локальными конфликтами и ростом уровня коррупции.

Даже критики децентрализации вынуждены признать, что вообще в мире полномочия равномернее распределяются между всеми уровнями управления, чем это было раньше. Политические партии больше внимания уделяют участию в местных выборах, и все больше политиков считают, что лучше начинать свою карьеру именно в местных органах власти. Центральная власть вынуждена внимательнее прислушиваться к мнению глав органов местной власти на региональном уровне и в городах. Они, как и местные чиновники, превращаются в важных представителей публичной власти, с которыми чаще всего контактируют граждане. Закономерным результатом является рост доверия граждан к органам местного самоуправления.

Различия между ожидаемыми и полученными результатами введения децентрализационных реформ можно объяснить тремя факторами.

Во-первых, это наличие политической конкуренции, которая проявляется в ходе местных выборов и поднимает планку требований к руководству, устанавливает высокие стандарты критериев отбора будущих кандидатов на руководящие должности. Если местные выборы являются действительно состязательными, и у оппозиционных партий высокие шансы на победу, то власть вынуждена искать способы улучшения своей деятельности и эффективного решения настоятельных проблем жителей. Если же реальной конкуренции между политическими партиями нет, то и у местной власти нет стимулов к реальному улучшению жизни своих избирателей, и поэтому она предоставляет преимущество политическим договоренностям с руководством партий, составлению непубличных соглашений с местными группами интересов или центральным правительством.

Во-вторых, это способность государства усовершенствовать систему публичного управления, ее активность в реализации программы реформ. Если у руководства государства стратегическое видение, способное аккумулировать необходимые человеческие и материальные ресурсы, и оно начинает последовательно воплощать программу реформ, то децентрализационные процессы будут успешными, несмотря на отсутствие политической поддержки и возможное сопротивление на местах.

В-третьих, это уровень развития и активность гражданского общества, способного заставить как центральное правительство, так и органы местного самоуправления принять реальные меры для улучшения качества оказываемых ими услуг.

За следующие девять месяцев коалиция должна выполнить куда посложнее задачи в сфере децентрализации и реформирования публичной администрации: внести изменения в Конституцию Украины, которые обеспечат правовую основу для принятия ряда законодательных актов, необходимых для реализации реформы местного самоуправления и территориальной организации власти; обеспечить деконцентрацию и децентрализацию полномочий согласно Концепции реформы местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине; реорганизовать местные государственные администрации в органы префектурного типа и т.п. Учитывая текущую политическую ситуацию и предварительные итоги выполнения соглашения, коалиция должна прежде всего учитывать негативные последствия частично реализованной децентрализационной реформы, а не опасаться ее глубины и масштабов.