Перспективы визового диалога между Украиной и ЕС

В четверг 28 августа был обнародован указ президента Украины «Вопрос регулирования режима взаимных поездок граждан Ук­раины и государств — членов Ев­ропейского союза». В этом документе впервые со времени введения одностороннего безвизового режима для граждан стран ЕС в мае 2005 года президент поручает правительству в месячный срок сформулировать предложения относительно «обеспечения учета принципа взаимности в регулировании режима взаимных поездок граждан Украины и государств — членов Европейского союза». То есть Украина сигнали­зирует европейским партнерам, что при сохранении неудовлетво­рительного состояния выполне­ния Соглашения об упрощении визового режима и дальнейшем уменьшении количества поездок граждан Украины в страны ЕС после расширения Шенген­ской зоны (уменьшение в 2,6 раза в пер­вом полугодии 2008 года по сравнению с аналогичным перио­дом 2007 года) Украина может отказаться от политики «широко открытых дверей» для граждан ЕС. Появление этого документа представляется вполне предвиденным в контексте мощного давления украинского общества (через медиа и общественные организации) на правительство Украины и правительст­ва стран ЕС из-за больших проблем с «великой шенгенской стеной», которая значительно укрепилась после расширения Шенгенской зоны в декабре прошлого года.

В своем комментарии по этому поводу заместитель главы секретариата президента Андрей Гончарук заявил, что восстановление визового режима может касаться «некоторых стран ЕС» и рассматривается как теоретически возможная крайняя мера, если остальные методы влияния на ситуацию будут исчерпаны.

По-видимому, Украина ужесточает вполне правомерное дипломатическое давление с целью положить начало реальному, а не виртуальному процессу перехода к симметричному безвизовому режиму со странами ЕС.

Как известно, соглашение об упрощении оформления виз между Украиной и ЕС предусматривает «введение безвизового режима для граждан Украины как долгосрочную перспективу». В ходе переговорного процесса относительно соглашения об ассоциации стороны пришли к соглашению о начале так называемого «визового диалога», конечная цель которого — ввести симметричный безвизовый режим между Украиной и ЕС.

Официальное объявление начала визового диалога, вероятно, прозвучит на саммите Украина — ЕС 9 сентября 2008 года во французском городе Эвиане.

Признание перспективы безвизового режима — важный факт, однако его нельзя воспринимать как эксклюзивный успех Украины: аналогичный диалог Европейский союз ведет и с Российской Федерацией (с 2007 года), а также с Сербией, Боснией и Герцеговиной, Албанией, Маке­донией и Черногорией (с весны 2008 года).

Опыт Европейского союза вести «визовые диалоги» с разными странами говорит, что содержание, интенсивность и инструменты, которые при этом используются, могут существенным образом различаться в зависимости от соображений политической целесообразности. Таким образом, за понятием «визовый диалог» де-факто может стоять разная политика, что обусловит разную результативность приложенных усилий. Пока можно говорить по крайней мере о двух разных моделях «визового диалога», предлагаемого ЕС, — экстенсивной и интенсивной.

Российская, или экстенсивная модель

Что собою являет «российская модель»? Ее основополагающим документом является «До­рож­ная карта относительно общего пространства свободы, безопасности и правосудия», утвержденная в Москве 10 мая 2005 года во время саммита Россия — ЕС, которой предусмотрено «активизировать диалог по визовым вопросам на экспертном и политическом уровнях для рассмотрения условий для взаимного безвизового режима поездок как долгосрочной перспективы».

Фактическим началом диалога о введении безвизового режима между Россией и ЕС можно считать заседание Постоянного совета партнерства Россия — ЕС по вопросам свободы, безопасности и правосудия 23—24 апреля 2007 года в Москве, когда были утверждены «Процедуры визового диалога по изучению условий для достижения в долгосрочной перспективе безвизового режима поездок граждан». Следует обратить внимание на то, что это событие состоялось через два года после заключения «Дорожной карты». Уже само название документа, которое акцентирует внимание на «изучении условий» и «долгосрочной перспективе», свидетельствует о чрезвычайной осторожности ЕС и нежелании стимулировать какие-либо завышенные ожидания со стороны России. В следующем году продолжались преимущественно неформальные консультации, и только 25 апреля 2008-го (через год после утверждения «Процедур») в Санкт-Петербурге состоялось официальное заседание Совета партнерства, во время которого, по сообщению помощника президента России Виктора Иванова, «Россия и ЕС начали кон­кретный диалог относительно упразднения визового режима».

По его же словам, были сформированы три основных направления диалога: защита документов (то есть прежде всего речь идет о повышении надежности паспорта), борьба с незаконной миграцией, а также сближение уголовного и административного законодательств и сотрудничество правоохранительных ведомств.

Диалог был начат, но его интенсивность невысока, на что российская сторона обратила внимание на политическом уровне: во время саммита Россия — ЕС в Ханты-Мансийске 26—27 июня 2008 года, подчеркнув, что для нее «быстрый переход к безвизовому режиму с европейскими странами — стратегическая задача» (это уже высказывание другого помощника президента РФ — Сергея Приходько).

Визовый диалог ЕС с Россией имеет свою специфику, ведь Россия — единственная страна, официально обсуждающая введение безвизового режима с ЕС на симметричных основаниях: гражданам ЕС все еще нужна виза для въезда в Россию, тогда как остальные страны «визового диалога», в том числе Украина, в одностороннем порядке отменили визы для граждан ЕС. Благодаря этому предмет переговоров значительно более широкий, чем у ЕС с другими странами, ведь европейская сторона использует этот диалог для решения многочисленных проблем, возникающих у граждан ЕС со въездом и пребыванием на территории России. Кроме того, например, обсуждается введение Россией безвизового режима в июне 2008 года для «неграждан» — жителей Латвии и Эстонии, не получивших местное гражданство, что вызывало заметное раздражение в политических кругах этих стран.

Следовательно, более широкий предмет переговоров — более медленные темпы. Следует понимать, что, в отличие от обществ Украины или Сербии, граждане России не осуществляют мощное давление на свое правительство с целью ускорить введение безвизового режима с ЕС, следовательно, у политической элиты меньше мотивации форсировать этот процесс.

Визовый диалог с РФ не предусматривает каких-то специфических инструментов мониторинга, кроме тех, которые уже имеются в рамках Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, а именно Постоянного совета партнерства и диалога в рамках экспертных групп. Какая-либо регулярная оценка прогресса не предусмотрена.

Что касается прогнозов, то лишь отдельные политики предвидят быстрое введение безвизового режима между Россией и ЕС: например, председатель международного комитета Госдумы России Константин Косачев допустил, что такой режим может быть установлен в течение двух-трех лет. Эксперты (и российские, и европейские) с таким прогнозом не соглашаются: при нынешней интенсивности процесса переговоры могут продолжаться 10 лет и больше.

Итак, что касается России, мы видим «экстенсивную» модель продвижения к безвизовому режиму, которая не предусматривает четких критериев, промежуточных этапов (benchmarks) и регулярного мониторинга.

Балканская, или интенсивная модель

Совсем иная модель применяется к странам Западных Балкан (Сербии, Боснии и Герцеговине, Албании, Македонии и Черногории): она начата выводами Совета ЕС по общим вопросам и внешним сношениям, принятыми 28 января 2008 года, которые, в свою очередь, базируются на Послании Европейской комиссии относительно Западных Балкан. В этих документах определено, что Евросоюз должен предложить странам региона детализированные дорожные карты с детальным описанием приоритетов и путей их реализации.

Во исполнение решения совета Еврокомиссия разработала и на протяжении апреля-мая 2008 года предоставила всем указанным странам «дорожные карты к безвизовому режиму». Комиссар по вопросам расширения Олли Рэн лично представлял эти документы в столицах этих стран, в частности 8 мая презентация состоялась в Белграде.

Структурно дорожные карты состоят из таких приоритетов:

1. Безопасность документов (паспортов, ID-карточек), их соответствие европейским стандартам, в том числе через внедрение биометрических компонентов, борьба с коррупцией в системе выдачи паспортов.

2. Борьба с нелегальной миграцией и выполнение соглашений о реадмиссии. Политика охраны границ (border management) и процедуры предоставления убежища.

3. Общественный порядок и безопасность, борьба с организованной преступностью, сотрудничество в правовой и правоохранительной сферах.

4. Внешние сношения и фундаментальные права граждан, в том числе обеспечение прав меньшинств и беженцев.

В заключительной части документа отмечено, что мониторинг достижений в указанной сфере будет осуществляться регулярно, а дополнительным критерием готовности страны к безвизовому режиму должно стать снижение уровня отказов в предоставлении виз до 3% от общего количества заявлений (для сравнения: в Украине сейчас этот показатель, по данным ЕС, составляет 6—8%, в предыдущие годы — 12—14%)

План Европейского союза предлагает балканским странам техническую и экспертную помощь для скорейшего и полного достижения ими критериев, необходимых для внедрения безвизового режима.

Предусмотрено, что Евроко­мис­сия должна регулярно отчитываться перед Советом ЕС о достигнутом прогрессе относительно каждой страны, и первый доклад должен быть обнародован уже в конце нынешнего года.

Логика и даже лексика балканских дорожных карт демонст­рируют существенное отличие их от документов, заключенных с Россией. Если в российском варианте всячески подчеркивается «равенство между партнерами и взаимное уважение интересов», то дорожные карты балканских стран, скорее, похожи на список методических рекомендаций и обязательных предписаний, которых должны придерживаться страны, чтобы как можно быстрее получить безвизовый режим. Зато и результат процесса будет другим: Россия не готова разменивать статус равного партнера на свободу передвижения, так что ее граждане еще долго будут стоять в очередях за европейскими визами.

Реализация дорожных карт для балканских стран открывает значительно более оптимистические временные перспективы, позволяющие предвидеть принятие решения о безвизовом режиме в течение последующих двух—пяти лет (у таких стран, как Македония и Черногория, лучше ситуация и они могут получить положительное решение быстрее, чем Босния и Герцеговина, Сербия и Албания, хотя гипотетически — по политическим соображениям — Евросоюз может утвердить решение относительно всех указанных стран синхронно).

Таким образом, «визовый диалог» с балканскими странами с самого начала был надлежащим образом структурирован и сопровожден инструментами, позволяющими вести подготовку к безвизовому режиму значительно интенсивнее, чем с Россией.

Перспективы «визового диалога» с Украиной

Какую же модель предложат Украине? Окончательного ответа на этот вопрос пока нет. Страны ЕС пребывают в процессе выработки общей позиции. Бесспорно, традиционные «скептики», прежде всего Германия, Бельгия и Испания, будут выступать против предоставления Украине лучших условий, чем предоставленные России.

Украина, конечно, посылает сигналы о желательности для себя «балканской модели» визового диалога. Между тем вызывает тревогу позиция высшего руководства государства, которое больше проявляет интерес к демонстрационной, внешней стороне дела, а не к содержательным нюансам. Есть опасность, что Украина может удовольствоваться торжественно-парадным провозглашением начала «визового диалога» и согласится с выхолащиванием самого процесса в русле «российской модели».

Принципиальным вопросом является то, предоставит ли Европейский союз Украине «Дорожную карту к безвизовому режиму» или все ограничится лишь началом консультаций. В пользу дорожной карты — одобрение Европейским советом
20 июня общей польско-шведской инициативы относительно усиления восточного направления политики Европейского союза — «Восточное партнерство». В этом документе, касающемся Украины, Молдовы, Грузии, Армении, Азербайджана и, потенциально, Беларуси, определено, что «дорожная карта к безвизовому режиму с четко прописанными шагами и условиями должна быть создана». Следовательно, поддержка «Восточного партнерства» со стороны ЕС может трактоваться как готовность пойти в визовом диалоге с восточноевропейскими странами интенсивным путем. Вместе с тем никаких гарантий относительно этого нет, и оппозиция скептиков обещает быть мощной.

Было бы большой ошибкой воспринимать согласие ЕС на начало «визового диалога» как очередную «большую дипломатическую победу» Украины без уточнения содержательной и процедурной стороны дела, определения плана действий на ближайшую перспективу и создания действенных инструментов регулярного мониторинга.