О децентрализации и парламентских каникулах

7 июля, 2017, 19:20 Распечатать Выпуск №26, 8 июля-14 июля

VI сессия парламента завершается, а несколько законопроектов, очень важных для продолжения реформы децентрализации, остаются не принятыми.

© auc.org.ua

Дорога из Дунаевец на Миньковцы петляет между холмами, с обеих ее сторон полно зелени — орехи вперемежку с ясенями, алычой, яворами. 

Время от времени в просветах между деревьями видны хорошо ухоженные поля. Это лето не слишком теплое. Периодически внезапно собираются тучи, дует ветер и идет дождь. Вот и сейчас ветер его нагнал. Мы въезжаем в небольшое село. В новенькой бюджетной остановке собралась группа ребятишек, спрятавшихся от ветра и дождя. За несколько десятков метров, словно новенький сруб колодца, отремонтированное общественное здание с официальной табличкой. Останавливаемся. Оказывается, это дом Дунаевецкой объединенной территориальной громады, здесь размещаются староста и ФАП. И это в маленькой Сосновке, где всего около ста жителей!

И дальше, проезжая разные села Дунаевецкой ОТГ, мы не раз видели такие вот "остановки" и "срубы на колодцах". Ныне это — как признак принадлежности к новообразованной Дунаевецкой городской объединенной территориальной громады, одной из крупнейших в Украине, где вокруг города объединились еще пять десятков сел. Здесь люди уже увидели, что теперь лозунг "город отдает долги селу" воплотился в жизнь. Во всех селах появились остановки для автобусов, где можно переждать дождь и ветер, во многих — проведен водопровод, а там, где еще не было возможности его провести, восстановили колодцы.

Вероятно, таких примеров в Украине можно найти много. За два года реформы местного самоуправления образовано уже 413 объединенных территориальных громад. Еще с полторы сотни ожидают назначения выборов в Центральной избирательной комиссии, которая традиционно не спешит это делать, каждый раз придумывая разные поводы, чтобы не дать возможности создавать новые громады, особенно на границах искусственно образованных советских районов или вокруг городов областного значения.

Об успехах децентрализации говорят правительство, международные партнеры, люди, живут в новообразованных ОТГ. О "провалах" и "ужасах украинского села" — "оппозиционеры" из Оппоблока и "Батьківщини". 

Тем временем на районном уровне уже ведется почти открытая война районного руководства с объединенными территориальными громадами. Первые не могут согласиться, что всевластие районов над селами и городками заканчивается. Вторые уже не хотят обращать внимания на остатки районного могущества.

В этой ситуации быстрое и эффективное законодательное сопровождение реформы местного самоуправления и территориальной организации власти предохраняет от остановки реформы. К сожалению, такая угроза до сих пор сохраняется, и базируется она больше на психологических факторах. 

Во-первых, наиболее активные лидеры, поверившие в будущее объединенных громад, уже провели всю необходимую работу и достигли в них успеха. Так что, к сожалению, потенциал активного лидерства уменьшился. Во-вторых, активно противодействовать реформе начал районный уровень, теряющий свои полномочия, значение и влияние. В-третьих, граждане понимают: народные депутаты, прежде всего мажоритарщики и популисты, не очень довольны усилением самостоятельности общин и автоматическим распределением бюджетных ресурсов, поэтому ожидают контратаки от избранников, что угрожает необратимости реформы. 

Все эти опасения небезосновательны. VI сессия парламента завершается, а несколько законопроектов, очень важных для продолжения реформы, а главное — для динамического развития украинского пространства, которое могут обеспечить объединенные территориальные громады, остаются не принятыми. Отказ их принять в последние дни текущей сессии может стать сигналом для колеблющихся: "Стоп децентрализации"!

Итак, сжато о главном.

1. Повсеместность местного самоуправления

Эта проблема уже набила оскомину. Об этом говорят все: от "большевиков" до оппозиционеров. Однако это не мешает почти два года не принимать законопроекты, которые позволили бы перевести лозунги в реальную плоскость. Главная проблема так называемой повсеместности местного самоуправления — отсутствие на местах ключевых полномочий относительно территорий, находящихся за пределами поселений. Там не могут планировать эти территории, устанавливать правила благоустройства и контролировать их состояние. Главный парламентский комитет, на который возложено решение этой проблемы, — Комитет по вопросам строительства, благоустройства и жилищно-коммунального хозяйства. Кажется, вообще аполитичный комитет и аполитичная отрасль. Но… Именно с легкой руки членов этого комитета в Верховной Раде предыдущего созыва, в угоду строительным магнатам, органы местного самоуправления лишили этого права. В новом созыве были неоднократные попытки вернуть органам местного самоуправления такое право, но не получается. Ныне существует ряд законопроектов, которыми так или иначе пытаются решить эту проблему: 

1) Проект закона "О внесении изменений в Закон Украины "О регулировании градостроительной деятельности" (о расширении видов градостроительной документации на местном уровне) №4390 от 12.04.2016. Законопроект очень прост и технологичен, вводит понятие "схема планирования территории" для всех территориальных громад, что позволяет прекратить лоскутную хаотичную застройку территорий за пределами населенных пунктов по решению районного уровня, а не громад. К сожалению, комитет так и не дал добро на его рассмотрение.

2) Проект закона "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины о распространении полномочий органов местного самоуправления территориальных громад на всю территорию соответствующей сельской, поселковой, городской территориальной громады" №5253 от 07.10.2016. Документ развивает идеи законопроекта №4390, детализирует отдельные нормы и вводит для местных советов возможности регулировать вопрос благоустройства территории за пределами населенных пунктов. Несмотря на его важность, особенно для объединенных территориальных громад, комитет заморозил его рассмотрение. 

3) Проект закона о внесении изменений в Закон Украины "О регулировании градостроительной деятельности" №6403 от 21.04.2017, которым также частично решается проблема планирования пространства объединенной территориальной громады, но, в отличие от законопроекта №5253, не дает права планировать свое пространство другим территориальным громадам, в том числе тем, которые и без создания ОТГ состоят из 2–20 поселений. 

Народным депутатам следовало бы понять, что стремление органов местного самоуправления планировать пространство всей территориальной громады не обман, а насущная необходимость. Децентрализация дала финансовые возможности громадам инвестировать в капитальное строительство инфраструктуры, большей частью находящейся вне границ поселений, да и усиление инвестиционной привлекательности громад требует планирования всего пространства.

Поэтому принятие законопроектов №6403 или №5253 с учетом норм проекта №6403 до конца VI сессии должно быть приоритетом как для комитета по вопросам строительства, благоустройства и жилищно-коммунального хозяйства, так и для всей Верховной Рады. Это некий индикатор того, заинтересован ли комитет в развитии всего пространства в Украине — или же он представляет интересы крупных застройщиков. 

Кстати, следует заметить, что мечта органов местного самоуправления получить в распоряжение земли за пределами населенных пунктов может обеспечить рост территории лишь в случае принятия упомянутого законопроекта. Без пространственного планирования вряд ли останется возможность для развития, а процесс превратится в простое, быстрое и бессистемное распределение земель между физическими лицами на бесплатной основе. 

2. Районы — как проблема

Ныне районный уровень становится едва ли не главным оппонентом образования новых объединенных территориальных громад. Это очевидный психологический фактор, ведь председатели районных советов и главы РГА, часто очень стремившиеся занять влиятельную должность, вдруг увидели, что их возможности становятся значительно меньшими, чем возможности, а значит и влиятельность и авторитет председателя объединенной территориальной громады. Да и финансовые ресурсы районов, в которых образовалась одна или несколько ОТГ, становятся просто мизерными, а районные советы фактически превращаются в орган, вообще лишь формально голосующий за районный бюджет, состоящий практически лишь из государственных трансфертов.

Часть районов сегодня меньше численностью населения и более слабые финансово, чем новообразовавшиеся ОТГ. Вот пример из Хмельницкой области:

Что касается финансов, то здесь ситуация еще более выразительна. Доходы Волочиского районного бюджета на текущий год составляют 248,4 млн грн, из них налоговые поступления — 5,94 млн грн; государственные трансферты — 236,9 млн! Собственные поступления — 2,5% от общего бюджета! 

Тем временем доходы бюджета Волочиской городской объединенной территориальной громады — 173,29 млн грн, налоговые поступления — 85,3 млн грн, государственные трансферты — 83,8 млн. 

Еще хуже ситуация с собственными поступлениями в Летичевском и Старосинявском районах, ведь в Летичевском районе — две ОТГ, а в Старосинявском — одна ОТГ покрывает весь район. Поэтому там собственных налоговых поступлений на районном уровне практически нет.

Старосинявская объединенная территориальная громада образовалась на основе всех 17 сельских и поселковой территориальных громад района, площадь 662,2 кв. км, численность населения — 20 433 человека. Поселковый совет — 26 депутатов. Старосинявский районный совет  тоже состоит из 26 депутатов, аппарат районного совета насчитывает семь человек (в 2016 г. — 10), расходы на содержание аппарата в 2017 г. планируются в размере 239 тыс. грн. (в 2016 г. — 799,8 тыс.). 

Нужно сказать, что в 2016 г. поселковый совет ОТГ перечислил средства на содержание районного совета. Но, учитывая не слишком гармоничные отношения, в 2017 г. такая благотворительность не планируется. Поэтому плановый дефицит средств составляет 494,6 тыс. грн, в частности на оплату труда — 373,6 тыс. грн (семь месячных фондов) и энергоносителей — 48,0 тыс., реальных источников для его покрытия нет. На 01.06.2017 уже учитывается задолженность по заработной плате и начислениям за вторую половину мая в сумме 12,0 тыс. грн (по материалам функционального исследования, проведенного Минрегионом. — А.Т.). Фактически в Украине из-за попыток политиков не конфликтовать с районным уровнем складывается очень тревожная ситуация: параллельное существование на одной территории двух представительных органов — совета ОТГ и районного совета, причем районный совет не имеет уже ни властных полномочий, ни ресурсов на свое содержание, но существует.

Решить эту проблему надо как можно скорее, ведь осенью 2017 г. появится проект бюджета на 2018 г., и сразу возникнет масса проблем со сбалансированием бюджетов районного уровня, как в районах, где одна ОТГ на весь район, так и в тех, где в ОТГ — лишь его часть. Обычно в ОТГ объединяются наиболее состоятельные, значит, район теряет свои поступления, и трансферты на остатки такого района не покрывают затрат на бюджетные учреждения, остающиеся под его опекой в преимущественно слабых, не объединившихся сельских советах. 

Для решения этой проблемы нужно принять законопроект "О порядке образования, ликвидации районов, установления и изменения их пределов" №6636 от 22.06.2017. 

По большому счету, это переходной, временный закон, позволяющий проводить пошаговое преобразование районного уровня. В частности, создавать крупные районы, в которых какое-то время параллельно будут существовать как объединенные, так и не объединенные территориальные громады. На больших территориях удастся сбалансировать бюджетное обеспечение учреждений в необъединенных территориальных громадах. Большое значение этого законопроекта еще и в том, что он на практике покажет: укрупнение районов — это совсем не страшно, а местные государственные администрации в таких районах получат неоценимый опыт для работы в новой ипостаси — истинных органов исполнительной власти, а не гибрида государственно-самоуправляющегося органа, где полномочия исполнительной власти пересекаются с полномочиями местного самоуправления.

Здесь следует предостеречь: просто прекратить работу советов в районах, где создана одна большая громада, не внеся изменений в некоторые другие законы, не удастся. Райсовет имеет некоторые важные полномочия, а именно: оценивать земли за пределами населенных пунктов. Он утверждает схему планирования территории района и подробную схему застройки территорий за пределами населенных пунктов. Поэтому предложенный мягкий подход к этим проблемам районов учитывает эти реалии и позволяет постепенно перейти к новому районному делению.

3. Окончательное "да" для добровольного присоединения.

Приняв закон, позволяющий территориальным громадам присоединяться к ОТГ, законодатель создал возможности для усиления и приумножения тех успешных громад, которые уже продемонстрировали свою эффективность, объединившись. 

Однако этому процессу мешает вопрос: останутся ли ОТГ, к которым присоединяются другие, отвечающими перспективному плана образования громад, что является условием прямых отношений с государственным бюджетом? Вопрос, скорее, риторический, и, поскольку возможны разные толкования, ОТГ не желают рисковать и не спешат соглашаться на присоединение. 

Именно поэтому принятие проекта закона "О внесении изменений в Бюджетный кодекс Украины (насчет добровольного присоединения территориальных общин)" № 4773 от 03.06.2016 решит проблему гарантирования сохранения финансирования объединенных территориальных громад при присоединении к ним новых громад и переведет право на присоединение в реальные процессы.

Следует заметить, что проект был принят в первом чтении еще 20.09.2016 г. и почти год пылится в профильном парламентском комитете.

4. Города областного значения и децентрализация

Города областного значения в Украине после бюджетной децентрализации, по сути, получили все, что хотели. Полномочия у них уже были, реформа же гарантировала им финансы. Но выборы городского головы и депутатов городского совета — удовольствие дорогое. Поэтому города областного значения вошли в процесс добровольного объединения довольно вяло. Идти на выборы снова мало кто хотел, к этому добавилась еще и особая позиция Центральной избирательной комиссии, которая не назначила выборы в тех нескольких случаях, когда города областного значения инициировали создание ОТГ. Так что сегодня такие города остаются на обочине процесса создания новых громад. Кроме того, часть их увидела в этом процессе угрозу своему развитию, поскольку ОТГ стали создаваться вокруг этих городов, лишая их перспективы развития.

На этом фоне вполне логично было бы соединить, с одной стороны, необходимость повысить роль и ответственность городов за развитие сельских территорий вокруг них, а с другой — возможность для городов областного значения войти в процесс объединения без внеочередных выборов. 

Создает возможности для комплексного развития городов областного значения и территорий вне их законопроект № 6466 "О внесении изменений в Закон Украины "О добровольном объединении территориальных громад" насчет добровольного присоединения территориальных громад сел, поселков к территориальным громадам городов областного значения".

Принятие законопроекта активизирует процесс городского развития, откроет возможности для сбалансирования интересов городов областного значения как центров роста и сельских территорий вокруг этих городов, заинтересованных в улучшении качества жизни своих жителей.

5. Служба в органах местного самоуправления

Новообразовавшиеся объединенные территориальные громады демонстрируют, в общем, довольно неплохие результаты своего развития. Их новые структуры управления зачастую инновационны и эффективны. Однако ключевой элемент — мотивация квалифицированных кадров. Некоторая мотивация для государственных служащих заложена в Законом "О государственной службе". Но этого мало.

У парламента долг перед территориями: служащие органов местного самоуправления, на которые децентрализация возложила новые полномочия и новую ответственность, должны получить новое, модернизированное законодательство. Следует отметить, что закон "О службе в органах местного самоуправления" (законопроект №2489 от 30.03.2015) уже был принят в целом, но президент наложил на него вето. Сейчас комитет адаптировал замечания главы государства для повторного принятия закона в целом.

Не знаю, сможет ли Верховная Рада выполнить этот минимум, который она задолжала местному самоуправлению. Слишком мало времени работают депутаты над рассмотрением и принятием законопроектов в сессионном зале. Вспомнилась работа Верховной Рады Украины 1-го созыва. Если бы она работала с такой же производительностью, как ВР нынешнего созыва, то мы, наверное, до сих пор были бы в составе СССР.

Что же касается местного самоуправления, то здесь следует заметить: децентрализация, которая движется довольно активно, имеет и важные политические последствия. Социология уже показывает значительный рост доверия людей к председателям и депутатам объединенных территориальных громад. Люди связывают перемены к лучшему в своих громадах именно с ними. Это мотивирует местных лидеров к дальнейшей политической карьере. 

На следующих парламентских выборах мы увидим, как часть руководства новых ОТГ будет баллотироваться в Верховную Раду, а политические партии будут рекрутировать наиболее успешных председателей громад в свои списки. Очевидно, эти потенциальные кандидаты не забудут, какие политические партии и как поддерживали реформу в нынешнем составе Верховной Рады.

Что касается дальнейших шагов парламента в законодательном сопровождении децентрализации, то следует заметить: наши парламент и правительство значительно отстают в скорости реагирования на нужды, возникающие в процессе реформы. Образование до конца года еще 100–150 ОТГ непременно поставит вопрос о завершении реформы на всех уровнях административно-территориального устройства. 

Готов ли к этому украинский политикум? 

Оставайтесь в курсе последних событий! Подписывайтесь на наш канал в Telegram
Заметили ошибку?
Пожалуйста, выделите ее мышкой и нажмите Ctrl+Enter
Добавить комментарий
Осталось символов: 2000
Авторизуйтесь, чтобы иметь возможность комментировать материалы
Последний Первый Популярные Всего комментариев: 1
  • Nikolay Kozyrev Nikolay Kozyrev 12 липня, 11:01 Неясно одно: в какой мере объединение громад изменит основной порок существующего положения - отчуждение громады от коммунальной собственности и потому - от органов самоуправления.. Не будет ли наоборот? В статье говорится о новых возможностях органов власти местного самоуправления, но не будет ли так, что эти возможности лишь усилят экономическую власть местной бюрократии? согласен 0 не согласен 0 Ответить Цитировать СпасибоПожаловаться
Выпуск №44, 17 ноября-23 ноября Архив номеров | Содержание номера < >
Вам также будет интересно