Невидимые избиратели

Мы осознаем значение своего голоса только когда молчим.

Малала Юсуфзай, пакистанская правозащитница, лауреат Нобелевской премии мира

Это было перед местными выборами в 2015 году. Тогда внутренне перемещенных лиц еще часто называли "временно перемещенные". С одной стороны, эта "временность" подчеркивала, что нет смысла наделять ее носителей правом голоса в принимающих громадах, поскольку "они сейчас нам изберут мэра, а война скоро закончится, и они к себе домой в Донецк/Луганск/Крым поедут". С другой - это, так сказать, позволяло власти закрывать глаза на проблемы переселенцев и ждать, пока "само рассосется", поскольку если явление временное, то власть не должна искать дальновидных решений.

Прошло почти пять лет. Не "рассосалось". Внутренне перемещенные лица практически полностью интегрировались в новых громадах и большей частью не планируют возвращаться в вынужденно оставленные дома. Они до сих пор "прописаны" на оккупированных территориях, но фактически уже давно являются членами других территориальных громад. Правда, украинское законодательство определяет принадлежность к территориальной громаде только через зарегистрированное место жительства. И избирательным адресом также является адрес, по которому зарегистрировано место жительства в соответствии с Законом Украины "О свободе передвижения и свободном выборе места проживания в Украине". Следовательно, несмотря на постоянное (по крайней мере точно более шести месяцев) проживание в новых громадах, уплату налогов и постепенное "врастание корнями", внутренне перемещенные лица не могут принимать участия в местных выборах и избирать депутатов, глав местных рад по месту фактического проживания. Они также не могут голосовать в мажоритарных округах на парламентских выборах. Некоторые пытались отстоять свои политические права в судах. Но суды преимущественно повторяли, что справка о взятии на учет ВПЛ не может быть основанием для определения избирательного адреса, что переселение носит временный характер, что голосовать на местных выборах могут только зарегистрированные члены громады... А сейчас Европейский суд по правам человека готовит решение по делам, поступившим от граждан Украины, о результатах лишения их возможности голосовать, что истцы просят признать дискриминацией.

Еще в 2015 году стало очевидно: без изменения законодательства проблему с обеспечением избирательных прав ВПЛ не решить. Эксперты Гражданской сети ОПОРА и Общественного холдинга "Группа влияния", при поддержке Международной фундации избирательных систем и с привлечением правозащитных общественных организаций, предложили народным депутатам проект законодательных изменений. Основная идея заключалась в том, чтобы упростить процедуру изменения избирательного адреса, отделив ее от зарегистрированного места проживания. Механизм предусматривает предоставление избирателю, проживающему не "по прописке", возможность обратиться в отдел ведения Государственного реестра избирателей с заявлением об изменении избирательного адреса. При этом избиратель должен предъявить документ, подтверждающий фактическое место проживания (по выбору избирателя - договор аренды жилья, справку о взятии на учет ВПЛ, свидетельство о ведении предпринимательской деятельности и т.п.).

Следствием длительной работы 27 марта 2017 года явилась регистрация в парламенте законопроекта №6240 "О внесении изменений в некоторые законы Украины (относительно избирательных прав внутренне перемещенных лиц и других мобильных внутри страны граждан)", под которым поставили свою подпись 24 народных депутата из всех фракций, а также внефракционные. Но после этого процесс замедлился. Лишь спустя почти два года, и только с десятой попытки профильный комитет Верховной Рады по вопросам правовой политики и правосудия наконец дал вывод по этому законопроекту. Однако члены комитета не отважились сформировать четкую позицию относительно документа и рекомендовали парламенту определиться путем голосования.

Об отсутствии новых членов громад в списках избирателей все громче начали говорить депутаты местных рад. С запада и востока, с севера и юга страны стали поступать в центр призывы с просьбой немедленно обеспечить переселенцев возможностью принимать участие в местных выборах. С апреля 2018 года решение об обращении в парламент приняли Ужгородская, Винницкая, Херсонская, Коростенская, Добропольская, Мариупольская, Криворожская, Белгород-Днестровская, Харьковская городские рады, а также Шосткинская и Попаснянская районные и Запорожская областная рада. И это только начало. Например, от делегации Украины в Конгрессе местной и региональной власти Совета Европы также готовится аналогичное обращение.

В январе 2018 года Парламентская ассамблея Совета Европы приняла Резолюцию "О гуманитарных последствиях войны в Украине" 2198 (2018) и рекомендовала Украине "создать механизмы обеспечения права голосовать внутренне перемещенным лицам на всех выборах, в том числе на местном уровне". Доступ ко всем правам, в частности к голосованию и управлению местными делами, именно и является одним из долгосрочных (а не временных) решений о внутренне перемещенных лицах.

По результатам наблюдения за местными выборами в Украине в 2015 году Конгресс местной и региональной власти Совета Европы рекомендовал Украине решить вопрос с правом голоса для внутренне перемещенных лиц задолго до местных выборов 2020 года.

6 ноября 2018 года Конгресс местной и региональной власти Совета Европы на своем 35-м пленарном заседании проголосовал за доклад "Права голоса на местном уровне как элемент успешной долгосрочной интеграции мигрантов и внутренне перемещенных лиц в муниципалитеты и регионы Европы" .

27–28 февраля представители Конгресса местной и региональной власти Совета Европы организовали уже непосредственно в Киеве конференцию на тему "Избирательные права внутренне перемещенных лиц на местном уровне в Украине: усиление интеграции и основ демократии". Мероприятие проводилось в рамках обсуждения дальнейшей деятельности в соответствии с Рекомендацией 419 (2018) и Резолюцией 431 (2018) Конгресса Совета Европы с целью поиска общих решений и возможностей для внедрения соответствующих законодательных изменений, направленных на обеспечение участия ВПЛ в местных выборах. Конференцию организовывали сразу два проекта Совета Европы - "Усиление демократии и доверия на местном уровне в Украине" и "Внутреннее перемещение в Украине: разработка долгосрочных решений" в рамках Плана действий Совета Европы для Украины на 2018–2021 годы.

Мероприятие не прошло незамеченным. Ведь европейские партнеры единодушно подчеркивали ответственность украинского парламента за решение проблемы исключения определенной части граждан из избирательных процессов. Докладчик Конгресса местной и региональной власти Совета Европы Йос Винен заявил, в частности, что украинская власть должна принять необходимые законодательные изменения, чтобы в полной мере обеспечить право внутренне перемещенных лиц принимать участие в выборах. Очевидно, докладчики Конгресса Совета Европы осведомлены о проблемах наших ВПЛ на пути к избирательным урнам и о механизмах решения этих проблем порой лучше, чем члены украинского парламента.

"Долгожданное принятие этого законопроекта (№ 6240. - Ред.) упростит процесс регистрации избирателя и позволит всем гражданам Украины зарегистрироваться для голосования по месту их фактического проживания", - заметил Йос Винен. "Решение всех этих проблем дало бы конкретные выгоды не только тем, кто не может в полной мере воспользоваться своим избирательным правом, но и Украине и ее дальнейшей демократической консолидации", - заявила вице-президент Конгресса Совета Европы Барбара Точе.

Законопроект №6240 включен в повестку дня десятой сессии Верховной Рады. Но хватит ли политической воли и совести парламентариям, чтобы переступить через свои страхи? Последние пять лет они чаще всего переступают через конституционные права граждан, которые уже получили название "невидимые избиратели". Ни депутаты местных рад, ни мэры, ни депутаты-мажоритарщики не видят этих граждан в своих округах. Кажется, их в принципе никто не замечает. Хотя нет - по крайней мере некоторые штабы проводят социологические опросы, чтобы узнать, за кого именно могут голосовать переселенцы. И уже по результатам исследований, а не на основании Конституции Украины и международных стандартов, решается, надо ли давать этим избирателям право голоса. Возникает такое ощущение, что внутренне перемещенных лиц и жителей оккупированных территорий боятся все. Эдакий "опасный электорат". Материал для "схемы", как можно понять со слов министра внутренних дел Арсения Авакова, или "якоря", как неоднократно говорил президент Петр Порошенко, но точно не полноценные граждане Украины.

Несмотря на все барьеры на пути к реализации права голоса на местных выборах, для голосования на президентских выборах у внутренне перемещенных лиц преград нет. По крайней мере в первом туре. Законодательство позволяет гражданам, которые на день выборов будут находиться не по месту регистрации, изменить место голосования без изменения избирательного адреса. Для этого следует не позднее чем за пять дней до даты выборов (до 25 марта включительно) обратиться в отдел ведения Государственного реестра избирателей с мотивированным заявлением об изменении места голосования. Следует обратить внимание на маленькую деталь. В случае назначения повторного голосования (второго тура) процедуру подачи заявления следует будет повторить. Но времени для этого будет оставаться критически мало. И если дату конечного срока приема заявлений об изменении места голосования можно назвать уже сейчас (до 15 апреля), то дата начала приема заявлений пока неизвестна, ведь сначала должны быть установлены результаты первого тура. Если ни один кандидат не получит на выборах президента более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании, тогда ЦИК назначает повторное голосование на третье воскресенье после дня выборов (21 апреля). А пока результаты не установлены и второй тур не назначен, заявления об изменении места голосования приниматься не будут.

Следовательно, уже сейчас можно сказать, что значительное количество ВПЛ не сможет успеть подать заявление повторно (просто даже учитывая "пропускную способность" отделов ведения Госреестра избирателей, а также недостаточную просветительскую работу по указанному вопросу). Общественные организации неоднократно обращали внимание ЦИК на это препятствие для мобильных внутри страны граждан, но изменений в Постановление №893 "Об обеспечении временного изменения места голосования избирателя без изменения его избирательного адреса" до сих пор нет.

Вместе с тем следует заметить, что 5 сентября 2018 года ЦИК упростила указанную процедуру для избирателей, чей избирательный адрес остался на временно оккупированной территории (ВОТ). То есть внутренне перемещенным лицам и жителям ВОТ не надо предоставлять никаких документов, обосновывающих необходимость изменения места голосования, - только паспорт с соответствующей регистрацией. Процедура действительно простая и, при отсутствии очередей, сейчас занимает 15 минут.

Всего за два месяца, прошедшие с начала избирательной кампании, заявления об изменении места голосования подали 42 тыс. 465 избирателей, но, по словам руководителя Службы распорядителя Государственного реестра избирателей Александра Стельмаха, около 90% избирателей приходят в последние недели. С 1 марта отделы ведения реестра избирателей работают даже по выходным дням, чтобы обеспечить прием заявлений. Лидерами по количеству изменений места голосования являются Киев и Киевская область, а также Донецкая, Харьковская, Днепропетровская и Одесская.

60% всех, кто уже подал заявление об изменении места голосования, составляют избиратели из Донецкой, Луганской областей, АР Крым и г. Севастополя. Эта тенденция естественна и понятна, поскольку для всех, кто "прописан" "на временно оккупированных территориях", в отличие от "трудовых мигрантов", нет другого варианта реализовать свое избирательное право, - только через подачу заявления об изменении места голосования. С другой стороны, информационные кампании, проводимые общественными организациями, большей частью направлены именно на этих избирателей. Недавно вышел видеоролик, в котором ученый-религиевед, узник совести Игорь Козловский, журналист Сергей Стуканов, юрист из Крыма Эльмира Катаки и я, правозащитница Татьяна Дурнева из Донецка, обратились к внутренне перемещенным лицам с призывом изменить место голосования, чтобы иметь возможность проголосовать на выборах президента Украины. Государственные органы, к сожалению, до сих пор не начали достаточно широкую просветительскую кампанию для повышения уровня участия граждан в выборах. Может, и не очень хотят? Избиратели более безопасны невидимые....

А правозащитные организации в то же время настойчиво рекомендуют внутренне перемещенным лицам не откладывать подачу заявления об изменении места голосования и проверить себя в списках избирателей в помещении нового избирательного участка
(с 23 марта). Потому что #КаждыйГолосВлияет.