Негосударственный интерес?

О децентрализации на Хмельнитчине тоже говорили много. Когда же пришло время перемен, то в области довольно активно начали создаваться объединенные территориальные громады (ОТГ). Перспективным планом формирования ОТГ на Хмельнитчине предполагалось образование 62 громад (сейчас их количество уменьшилось до 58). На 1 июля с.г. их было уже 48. Следовательно, 63,2% площади области были охвачены громадами: это 829 населенных пунктов с населением 563 325 человек, что составляет 44,5% всего населения края.

В связи с этим можно сказать, что децентрализация на Хмельнитчине - тот редчайший пример реформы, когда слово не расходится с делом. Собственно, децентрализацию в целом называют первой в перечне реформ, которые удались предыдущей власти. Правда, она еще не завершена, и сейчас трудно гарантировать ее полный успех, - хотя новая власть уже заверила, что эта реформа и для нее остается приоритетной. 29 ноября члены межведомственной областной рабочей группы по подготовке предложений по административно-территориальному устройству базового и районного уровня Хмельницкой области С.Павлишина и С.Яцковский при участии нового главы облгосадминистрации Д.Габинета уже представили прессе новый проект перспективного плана создания ОТГ в области. Он, правда, не воспринимается в некоторых громадах: скажем, представители Колибаевской ОТГ 1 декабря даже перекрыли дорогу, протестуя против последних решений рабочей группы. Конфликтные ситуации следует решать безотлагательно и с учетом мнения людей. Тех людей, которым в ОТГ жить, - а не вместо них, как это, к сожалению, нередко происходит в действительности, хотя на словах все вроде правильно. Ведь сроки реализации реформы давно определены, - другое дело, насколько их будет соблюдать новый Кабмин. А соблюдать надо, ведь административно-территориальное устройство Украины, изменения в котором начались с децентрализации, - это скелет государства: чем более продуманным, совершенным он будет, тем легче и слаженнее будет работать весь государственный механизм.

Еще децентрализация не подошла к концу, а следующий этап уже даже не просится, а прямо-таки требует своего немедленного внедрения. Следующий этап - укрупнение районов.

Во-первых, это крайне необходимо, поскольку с начала административно-территориальной реформы в нашей бедной стране сознательно и вполне предвиденно образовалось много мест, куда абсолютно без толку спускались миллионы гривен. Среди самых очевидных - те, где в одних и тех же границах параллельно существовали и фактически полностью дублировали полномочия друг друга новообразованные объединенные территориальные громады (ОТГ) и районы.

Казалось бы, еще в процессе создания ОТГ надо было предусмотреть такой вариант возможного развития событий, и элементарный выход из него - как ликвидацию района. Но нет: эти издевательски расточительные ситуации случаются до сих пор, тупо пожирая столь необходимые стране средства. На Хмельнитчине, скажем, уже четыре года на одной и той же территории сосуществуют Старосинявская ОТГ и Старосинявский район. Что делают все это время районные чиновники? Получают зарплату - фактически ни за что. Потому что какие функции остались у районных структур - не на бумаге, а реально, - если уже работает громада со своими полномочиями? Никакие. А в Украине таких районов на середину года было аж 17. Да и, по правде говоря, те районы, в которых уже работают две-три или больше ОТГ, тоже нужны, как пятое колесо к телеге. В области сейчас есть пять таких районов: кроме уже упомянутого Старосинявского, - Дунаевецкий, Летичевский, Новоушицкий и Славутский. Поэтому и их надо было бы упразднить за ненадобностью. Конечно, это внесло бы определенный хаос в административную карту государства и несколько нарушило традиционную управленческую вертикаль. Но и этого можно было бы избежать, если бы к реформе готовились более продуманно и, как это водится в разумных странах, апробировали ее заранее, на примере одной-двух областей.

Во-вторых, в следующем, 2020 году должны состояться плановые местные выборы. Само собой, надо до этого не только принять закон об основах административно-территориального устройства, но и провести по нему выборы в местные рады. Хотя если новая власть всерьез собирается форсировать этот вопрос и проводить указанные выборы весной (а не планово - осенью) следующего года, то трудно представить качество как наспех принятого закона, так и выборов, - потому что, как известно, что быстро делается, то плохо получается. Или, как советует для таких случаев народная пословица: семь раз отмерь, один раз отрежь.

И, в-третьих (хотя это, очевидно, самое важное), с созданием ОТГ за районами будут оставаться уже далеко не все те функции, которые им приходилось выполнять до сих пор. Ведь раньше у района были прежде всего управленческие полномочия, в последние годы становившиеся все менее затребованными. Сейчас же основной задачей района должно быть предоставление услуг населению - правовых, по вопросам безопасности, медицинских, образовательных и т.п. То есть в райцентре должны быть сосредоточены не только административные учреждения, которые уже будут играть значительно меньшую роль, чем до сих пор, но и суд, полиция, прокуратура, территориальное подразделение государственной службы по чрезвычайным ситуациям, современная больница, образовательные заведения высшего уровня и т.п. Следовательно, качество и доступность этих услуг должны становиться основным показателем определения районов и районных центров. Именно в таком двуедином единстве: качество и доступность услуг. Плюс, конечно, территориальные, демографические показатели, оптимальная транспортная доступность центра района. И, что бы там ни говорили, экономическая состоятельность территории. А также определенное ее, если можно так сказать, ментально-институционное единство, то есть культурно-исторические традиции. Именно от двух последних условий больше всего зависит устойчивость новых территориальных образований.

Кстати, до сих пор не определились с их названием: уезд, район или округа. Эксперты и историки - за "уезд", как наиболее присущее административному делению Украины название. Этим определением в дальнейшем будем оперировать и мы, чтобы не путать будущие территориальные единицы с сегодняшними районами.

Из всего перечисленного на нынешнем этапе проектирования нового деления четко выдвигается одно требование: в новообразованных уездах должно жить не менее 150 тысяч населения. Плюс еще один желательный критерий: перед началом нововведений область должна быть полностью покрыта ОТГ, - чтобы, внедряя новое административное деление, не нарушать их границ. Остальное вроде бы и надо учитывать, но можно и трактовать по собственному усмотрению тех, кто, по служебным, общественным или гражданским обязанностям, начинает предлагать свои варианты административно-территориальной карты государства.

Именно эти варианты активно обсуждаются на, так сказать, базовой территории. 25 апреля с.г. в Хмельницком состоялось первое такое обсуждение, собравшее за круглым столом представителей общественности, власти и экспертной среды. Проект моделирования системы административно-территориального устройства субрегионального уровня Хмельницкой области, как его видело тогдашнее Министерство регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства Украины, представил эксперт Центрального офиса реформ при Минрегионе Украины, директор Института развития территорий, бывший хмельнитчанин Юрий Ганущак. Этот проект предусматривал образование в составе области трех уездов - Каменец-Подольского, Хмельницкого и Шепетовского, - сформированных на базе госпитальных округов. Правда, при этом прогнозируемая численность населения Хмельницкого уезда - 658,8 тыс. человек - будет составлять свыше половины населения области, а расстояние от Хмельницкого до ряда населенных пунктов будут значительно превышать показатель 60-километровой доступности. В то же время, скажем, Виньковецкий район, находящийся на таком расстоянии от Хмельницкого, будет относиться к Каменец-Подольскому уезду (и госпитальному округу, соответственно), добираться к которому придется, пересекая территорию Хмельницкого уезда.

Вскоре в Верховную Раду Украины будет подан и законопроект с таким же предложением, авторства тогдашних депутатов-мажоритарщиков от Хмельнитчины Сергея Мельника, Владимира Мельниченко и бывшего подолянина Николая Федорука из "Народного фронта". Он неожиданно поднял бурю в одном из райцентров Хмельницкой области - Славуте. По логике, Славутский район должен был войти в состав новообразованного Шепетовского уезда. Но в законопроекте Славутского района не было вообще! Что вызвало громкие скандалы в райцентре, с обвинениями центральной власти в предубежденном отношении к Славутчине в целом и Славуте, в частности. А местная общественная организация "Майдан" даже озвучила требование о переходе района в состав Ровенской области.

И это было бы смешно, если бы не было так грустно. Не только потому, что такая, мягко говоря, задорная фронда во время войны ярко иллюстрирует, что федералистские настроения могут существовать и подогреваться не только в пограничные, что, несмотря, казалось бы, на комизм ситуации, все равно опасно, поскольку создает хаос и порождает тревогу. А прежде всего потому, что этот вопиющий факт наглядно демонстрирует катастрофическое падение азов профессионализма и исполнительской дисциплины в органах как исполнительной (на уровне области), так и законодательной (в аппарате ВР) власти. Ведь законопроект проходил множество властных кабинетов, и на выходе ни один отдел технического контроля не задержал такой бракованный продукт. Но заместитель начальника управления регионального развития и строительства Хмельницкой облгосадминистрации Светлана Пасечник тогда объяснила, что отсутствие в законопроекте Славутского района - просто техническая ошибка, так что документ будет отозван и отредактирован. Хотя "просто техническая ошибка" вызвала не только шквал эмоций и обвинений, но и заодно подбросила дров в огонь постоянного противостояния двух крупных райцентров - Шепетовки и Славуты. Оскорбленные славутчане начали искать аргументы в пользу того, что именно их город должен был бы стать центром будущего повета как экономически более развитый. На что получили ответ от представителя ОГА: в Шепетовке - центр госпитального округа, узловая железнодорожная станция, и в ней больше населения, так что центром быть ей.

Та же областная государственная администрация не руководствовалась этой логикой, когда 27 мая на заседании межведомственной региональной рабочей группы подала свои предложения относительно административно-территориального устройства базового и районного уровней области. В них область предлагается поделить не на три, а на пять поветов (в проекте их называют районами): Шепетовский, Староконстантиновский, Хмельницкий, Городоцкий и Каменец-Подольский. Заместитель главы облгосадминистрации Светлана Павлишина, которая представляла эту модель, и голова областной рады Михаил Загородный не скупились на рекламу ее преимуществ: она базируется на границах ОТГ, а не районов, сбалансирована по количественным показателям - площади, численности населения, равномерного расположения и доступности территориальных подразделений органов власти и т.п. Члены рабочей группы ознакомились и с предложениями Минрегионстроя. Однако отдали предпочтение, так сказать, "домашнему" варианту, предложенному облгосадминистрацией.

Вряд ли хоть у кого-то из присутствующих возникли сомнения, что именно ради этого решения и проводил заседание рабочей группы в то время глава Хмельницкой облгосадминистрации Вадим Лозовой. Потому что ни у кого из компетентных лиц, с которыми пришлось общаться корреспонденту ZN.UA, тоже не возникало никаких сомнений в том, что единственной причиной такого решения было большое и искреннее желание одного из богатейших народных депутатов Украины - Александра Гереги - помочь развитию родного городка Городок на Хмельнитчине, где он до сих пор прописан в скромной квартирке. Потому что если Староконстантинов еще кое-как тянет на звание центра одного из будущих поветов - все-таки около 35 тыс. населения, экономический потенциал, военный аэродром, да и стоит на пересечении автотранспортных потоков, то вдвое менее людный Городок, расположенный на западе области, - обычный райцентр. И даже спортивный комплекс "Эпицентр" с культом тяжелой атлетики, созданный здесь знаменитым земляком, отнюдь не вытянет Городок в "тяжеловесы" местных политико-экономических процессов, способных подтянуть за собой весь повет. Ведь если и предположить целесообразность создания еще одного повета именно в такой конфигурации, то его центром - сугубо по географическому признаку, транспортной доступностью и такой же, как и в Городке, маломощностью или отсутствием почти всех других критериев, необходимых для будущего сильного поветового центра, - должны были бы стать соседние, и значительно более близкие к центру (хотя еще вдвое меньшие), Ярмолинцы.

Однако не для них же старался Вадим Лозовой - верный многолетний соратник А.Гереги по "Эпицентру", который, с легкой руки шефа, почти год руководил всей областью, не имея для этого ни знаний, ни опыта, ни способностей. И, очевидно, не государственным интересом руководствовались народные депутаты предыдущего созыва - председатель парламентского комитета по вопросам налоговой и таможенной политики Нина Южанина, Александр Герега, Руслан Князевич и Иван Спорыш, когда немедленно подали соответствующий законопроект в Верховную Раду восьмого созыва (правда, 29 августа его отозвали).

Но ведь речь идет о будущем людей и территорий, о государственном деле - успехе реформы, от которой зависит и успех государства. На самом деле вовсе не смешно, а скорее страшно, когда на каждом шагу, в делах малых и больших, между государственными нуждами и чьим-то сугубо частным интересом лица, занимающие государственные должности и получающие зарплату из государственного бюджета выбирают второе, забывая, что присягали служить народу.

Так что совсем не лишним стало еще одно обсуждение темы нового районирования области, которое состоялось 4 ноября. Вместе с представителями громад в нем участвовали председатель правления Центра политико-правовых реформ Игорь Колиушко и эксперт проекта, заведующий кафедрой государственного управления Украинского католического университета Виктор Борщевский. Они проанализировали предложения деления области на укрупненные поветы. Относительно варианта облгосадминистрации заметили, что численность населения будущего Городоцкого повета - 146,4 тыс. чел. - ниже базовых 150 тыс., да и аж пять поветов в небольшой Хмельницкой области на фоне других областей представляются нерациональным вариантом и вряд ли получат одобрение. Зато обнародовали предложения рабочей группы Центра политико-правовых реформ создать на Хмельнитчине четыре повета (в проекте их называют округами): Шепетовский, Староконстантиновский, Хмельницкий и Каменец-Подольский. Хмельницкий здесь также самый населенный - 525 тыс. чел. Однако все другие критерии - площадь, состоятельность административного центра, кадровая, финансовая и инфраструктурная состоятельность органов местного самоуправления и органов исполнительной власти осуществлять в полном объеме определенные законом полномочия - целиком в пределах требований.

Исчерпало ли это обсуждение проблему? Конечно, нет. У каждого, кто в теме, есть свое мнение. И свои аргументы. На вопрос корреспондента ZN.UA, какой все же критерий должен определять будущее административно-территориальное деление Хмельнитчины, директор Хмельницкого центра развития местного самоуправления Сергей Яцковский ответил: "Зайдите на сайт Госэнергоэффективности и увидите три крупнейших энергетических узла в области: Хмельницкий, Каменец-Подольский, Шепетовка. По ним и будет определяться экономическая состоятельность будущих поветов". Известный эксперт по вопросам региональной организации власти, директор ОО "Институт развития территорий" Юрий Ганущак сказал: "Административное устройство - это математика. Повет будет иметь функции надзора, а не управления. Центр повета призван формировать элиту. И каждая область не может по собственному усмотрению, игнорируя общие критерии, выполнять чьи-то прихоти. Мы на Одесчине прогнозируем четыре повета, так что же говорить о Хмельнитчине?".

Ясное дело, говорить и думать нужно обо всей стране. Однако Подолье точно может стать в кое-чем примером. В 1922–1925 гг. здесь наиболее успешно в Украине была проведена самая масштабная реформа административно-территориального устройства: новообразованные административные единицы организовывались таким образом, чтобы стать перспективным экономически целостным образованием. При этом применялись культурно-экономические критерии: численность и плотность населения; природно-исторические признаки - почвы, климатические, этнографические особенности; экономические - наличие промышленности, торговых зон; агротехнические условия; административные - удобство управления, условия связи, транспортного сообщения и т.п. И самое главное - при этом превалировали государственный интерес и безусловная ответственность исполнителей.

"Основная цель децентрализации - приблизить власть к народу", - рефреном звучало на всех обсуждениях нового административно-территориального устройства области. И никто не сказал, что самое главное в этой реформе - чтобы человек мог счастливо и комфортно прожить всю жизнь там, где и родился, имея на месте все возможности для развития и самореализации. Без этого реформа не имеет смысла. А страна не имеет будущего без успешных реформ.