Лишение гражданства

Как не допустить к власти захарченко и плотницких.

Всеобщая декларация прав человека устанавливает: каждый человек имеет право принимать участие в управлении своей страной непосредственно или через свободно избранных им представителей.

Это положение реализовано в ч. 2 ст. 5 Конституции Украины путем закрепления принципа народного суверенитета. Параллельно ст. 38 Основного Закона Украины установлено, что "граждане имеют право участвовать в управлении государственными делами, во всеукраинском и местных референдумах, свободно избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления".

Итак, гражданство играет роль специфического фактора, который не только определяет правовую взаимосвязь между человеком и государством, но и одновременно представляет собой уникальный и чрезвычайно важный правовой механизм, благодаря которому государство решает вопросы предоставления допуска членам государственно-организованного общества к участию в управлении его делами.

Законами Украины установлено, что участие в управлении государственными делами могут принимать только дееспособные граждане Украины (здесь и далее выделено нами. - Авт.), соответствующие дополнительным требованиям, которые могут устанавливаться государством в зависимости от формы такого участия. В то же время Конституция Украины предусматривает и случаи, когда законами Украины могут устанавливаться ограничения этих конституционных прав.

Установленные законодательством Украины на сегодняшний день ограничения в реализации права на участие в управлении государственными делами носят дифференцированный характер, зависят от формы реализации этого права и являются временными (например, наличие не снятой или непогашенной судимости, или недееспособность лица). Только достижение гражданином Украины предельного возраста поступления на государственную службу и отбывание им наказания в виде пожизненного лишения свободы являются ограничениями постоянного характера. Ограничение права на участие в управлении государственными делами установлено для тех граждан Украины, которые хотят быть избранными (пассивное избирательное право) или поступить на государственную службу в органах государственной власти или местного самоуправления. В реализации активного избирательного права такие ограничения законодательством Украины не предусмотрены. Поэтому, учитывая все вышесказанное, можно сделать вывод, что законодательством Украины уже предусмотрен определенный механизм регулирования доступа к управлению государственными делами. Однако возникает вопрос: может ли этот механизм эффективно решать возложенные на него задачи в сложных условиях сегодняшнего дня?

Для ответа на этот вопрос предлагаем рассмотреть несколько примеров, связанных с попытками украинской власти решить проблему вооруженного конфликта на востоке Украины.

В случае совершения преступления, предусмотренного ч. 1 ст. 110 УК Украины, гражданин Украины не может: 1) быть избран президентом Украины, депутатом Верховной Рады Украины; 2) поступить на государственную службу. Эти ограничения носят временный характер и отменяются после того, как судимость за совершение этого преступления будет снята или погашена в установленном законодательством порядке. В то же время Закон не запрещает такому лицу участвовать в местных выборах (в активной или пассивной форме), а также принимать участие во всеукраинском и местном референдумах.

В случае совершения гражданином Украины преступления, предусмотренного ч. 2 или ч. 3 ст. 110 УК Украины, к приведенным выше временным ограничениям добавляется запрет реализовывать пассивное избирательное право (быть избранным) на местных выборах.

Стоит также добавить, что в случае введения в действие Закона Украины "О недопущении преследования и наказания лиц - участников событий на территории Донецкой и Луганской областей" все осужденные за совершение преступления, предусмотренного ст. 110 УК Украины, будут освобождены от уголовной ответственности и смогут в полном объеме реализовывать свое право на участие в управлении государственными делами!

Кроме того, в соответствии с указанным Законом, освобождению от уголовной ответственности подлежат подозреваемые в совершении преступления, предусмотренного ст. 110 УК Украины, уголовные дела относительно которых находятся в производстве органов предварительного расследования; обвиняемые (подсудимые), уголовные дела относительно которых осуществляются судом и до вступления в силу настоящего Закона не рассмотрены; а также обвиняемые (подсудимые), уголовные дела относительно которых рассмотрены, но приговоры не вступили в законную силу.

Таким образом, гражданам, совершившим посягательство на территориальную целостность и неприкосновенность Украины с целью изменить границы территории Украины вопреки порядку, установленному Конституцией Украины, государство путем введения в действие и применения указанного Закона будет великодушно гарантировать: 1) освобождение от уголовной ответственности за совершение этого и ряда других преступлений; 2) иммунитет от уголовного преследования за это и другие преступления; 3) право участвовать в управлении государственными делами.

Учитывая изложенное, хотелось бы обратиться к президенту Украины, который еще может и должен воспользоваться своими конституционными полномочиями и не допустить введения в действие Закона Украины "О недопущении преследования и наказания лиц - участников событий на территории Донецкой и Луганской областей". Действия указанных лиц - это не что иное, как проявления сепаратизма, ставшие фактически первопричиной (толчком) к разжиганию вооруженного конфликта на востоке Украины и дальнейшего совершения значительного количества других (производных) общественно опасных деяний не только на территории Донецкой и Луганской областей Украины.

Мы уверены, что в формировании государственной политики в сфере противодействия сепаратизму чрезмерная "материнская забота" о гражданских правах лиц, своими действиями угрожающих национальным ценностям и жизненно важным интересам украинского народа и государства, - чрезвычайно вредна, поскольку ее реализация будет создавать ощущение безнаказанности и вседозволенности, и этим поощрять появление новых захарченко, плотницких, губаревых, пушилиных, моторол и им подобных.

Приведенный пример дает основания утверждать, что нынешний механизм регулирования участия граждан Украины в управлении государственными делами - непригоден к применению, особенно в современных условиях, когда Украина фактически находится в состоянии войны с российским агрессором. Поэтому есть необходимость поиска новых концептуальных подходов к законодательному урегулированию этого вопроса.

Одним из действенных средств предотвращения участия в управлении государственными делами лиц, чья деятельность угрожает национальным ценностям и жизненно важным интересам украинского народа и государства, как представляется, может стать институт лишения гражданства. Такой вывод нетрудно сделать путем изложенных ниже суждений и умозаключений.

Отсутствие гражданства Украины не позволяет лицу участвовать в управлении государственными делами, во всеукраинском и местных референдумах, избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления. Поэтому, введя четкий механизм лишения гражданства Украины, государство получит возможность отстранить от участия в управлении государственными делами лиц, чья деятельность создает угрозу национальным ценностям и жизненно важным интересам украинского народа и государства.

Решая данный вопрос, следует непременно исходить из того, что гражданство не является установленным раз и навсегда или дарованным, а потому может прекращаться при наличии определенных оснований. В нашем государстве гражданство утрачивается автоматически, а приобретается в соответствии с указом президента Украины, со дня его издания.

Одним из оснований прекращения гражданства лица в странах, негативно относящихся к множественному гражданству, является добровольное получение гражданства иностранного государства. Под добровольным следует понимать такое получение гражданства, которое приобретается в результате сознательного волеизъявления лица. Так, например, не является добровольным получением гражданства его автоматическое приобретение в результате усыновления или автоматическое получение гражданства в результате репатриации лица.

Следует отметить, что все европейские государства, предполагающие в своем законодательстве утрату гражданства в результате получения гражданства иностранного государства, придерживаются принципа добровольности. Это оз начает, что лицо не должно терять гражданство только в результате того, что другое государство предоставляет ему без его согласия свое гражданство.

Получение лицом гражданства иностранного государства является основанием для утраты гражданства и в Украине. Но соответствующим государственным органам далеко не всегда становится известно о получении лицом гражданства иностранного государства. Потеря украинского гражданства в таком случае сводится к лишению гражданства, когда: а) уполномоченные государственные органы узнают о факте получения лицом гражданства иностранного государства; б) осуществляется установленное законодательством производство.

Основания для потери гражданства, проявляющиеся в поступлении на государственную службу, в армию, в правоохранительные органы иностранного государства и т.п., вытекают из понимания того, что такое поведение лица является нарушением верности своей стране. Эти основания для прекращения гражданства сохранились сейчас в том или ином виде в Австрии, Греции, Грузии, Эстонии, Испании, Италии, Латвии, Молдове, Финляндии, Франции.

П. 3 ч. 3 ст. 19 Закона "О гражданстве Украины" предусмотрено, что лицо теряет украинское гражданство в результате добровольного поступления на военную службу другого государства, которая, в соответствии с законодательством этого государства, не является военной обязанностью или альтернативной (невоенной) службой. Однако следует заметить, что Европейская Конвенция о гражданстве позволяет прекращение гражданства в случае добровольного вступления лица на военную службу в иностранном государстве, но, по общему правилу, это возможно только если лицо не становится апатридом.

В большинстве европейских стран предусмотрено прекращение гражданства, добытого путем обмана. В Украине это также является основанием для потери гражданства. Так, в соответствии со ст. 21 Закона Украины "О гражданстве Украины", решение об оформлении получения гражданства Украины отменяется, если лицо приобрело гражданство Украины, в соответствии со ст. 8 и ст. 10 этого Закона, путем обмана, вследствие представления заведомо ложных сведений или фальшивых документов, сокрытия любого существенного факта, при наличии которого лицо не может получить гражданство Украины.

Еще одним основанием для потери (лишения) гражданства, предусмотренным п. "D" ст. 7 Европейской конвенции о гражданстве, является поведение, которое серьезно вредит жизненно важным интересам государства-участника.

Яркой иллюстрацией законодательного урегулирования вопроса лишения гражданства на этом основании является Франция, где практика лишения лица гражданства существовала уже достаточно давно. С 1990 г. во французских судах принято около 20 решений о лишении гражданства, из которых в восьми случаях основанием для такого решения стало участие лица в террористической деятельности.

При этом следует отметить, что Франция подписала, но не ратифицировала Европейскую конвенцию о гражданстве. Кроме того, Франция не является участницей универсальной Конвенции о сокращении безгражданства, которую она подписала еще в 1960-е годы, но до сих пор не ратифицировала. Этот международно-правовой документ Франция подписала с оговоркой, оставив за собой право сохранить в национальном законодательстве положения, по которым государство может лишать своего гражданства лиц, действующих вопреки жизненным интересам государства, даже если в результате этого лицо станет апатридом.

В феврале 2016-го Национальное собрание Франции предприняло попытку конституционно узаконить лишение гражданства осужденных за терроризм. Эти законодательные изменения были предложены президентом страны Франсуа Олландом и обоснованы парижскими терактами, совершенными в ноябре 2015-го, в которых погибли около 130 человек. Ранее это можно было сделать только в отношении осужденных, имевших двойное гражданство и при этом французский паспорт получили не по рождению. Однако окончательное решение о внесении соответствующих изменений в Конституцию Франции принято не было.

В заключении Венецианской комиссии относительно поправок, внесенных в Конституцию Франции, говорится, что лишение гражданства лиц, причастных к террористической деятельности, не противоречит международным стандартам. По мнению международных экспертов, введение системы лишения гражданства или прав, предоставляемых гражданством, само по себе не затрагивает международных стандартов.

Следует отметить, что в Украине уже сделаны определенные попытки решить вопрос о лишении лица гражданства за поведение, серьезно вредящее жизненно важным интересам государства. Взять хотя бы проект Закона Украины "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины о прекращении гражданства Украины лиц, совершивших преступления против основ национальной безопасности Украины" (рег. № 1297 от 08.12.2014), внесенный народным депутатом Украины Кожемякиным.

Автор законопроекта предложил предусмотреть в УК Украины дополнительную меру уголовно-правового преследования в виде прекращения гражданства за совершение преступления против основ национальной безопасности. Законопроектом предлагается дополнить положения семи статей г. I Особой части УК Украины "Преступления против основ национальной безопасности" новым видом меры уголовно-правового преследования граждан Украины - прекращением гражданства. Эту законодательную инициативу автор законопроекта объясняет тем, что процедура "лишение гражданства" прямо запрещена ч. 1 ст. 25 Конституции Украины, а "утрата гражданства", закрепленная в ст. 19 Закона Украины "О гражданстве Украины", предполагает совсем другие основания На наш взгляд, автор законопроекта прибегает к подмене терминов. Называя "прекращение гражданства" мерой уголовно-правового преследования, субъект права законодательной инициативы предлагает ввести в УК Украины новый вид наказания - лишение гражданства. Таким образом, он пытается избежать внесения соответствующих изменений в Конституцию Украины.

30 марта 2016 проект Закона Украины "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Украины о прекращении гражданства Украины лиц, совершивших преступления против основ национальной безопасности Украины" (рег. № 1297 от 08.12.2014) рассмотрен на заседании Верховной Рады Украины. По результатам его обсуждения предложено, в соответствии с ч. 2 ст. 104 Закона Украины "О Регламенте Верховной Рады Украины", снять указанный законопроект с рассмотрения. Однако тогдашний спикер В.Гройсман проявил незаурядную изобретательность и, ссылаясь на очевидное для него отсутствие необходимого количества голосов народных депутатов в сессионном зале, решил, вопреки требованиям Закона Украины "О Регламенте Верховной Рады Украины", не ставить это предложение на голосование. Поэтому решение по данному законопроекту до сих пор не принято, а в карточке законопроекта на официальном сайте Верховной Рады Украины в графе "результат рассмотрения" красуется запись "обсужден"...

Подводя итоги, считаем целесообразным отметить: в современных условиях вооруженного конфликта, продолжающегося на востоке страны, с учетом необходимости восстановления функционирования территориальных громад в отдельных районах Донецкой и Луганской областей, а также создания условий для осуществления ими в полном объеме полномочий местного самоуправления, возникла насущная потребность в формировании концептуально нового механизма регулирования доступа граждан к участию в управлении государственными делами. Этот механизм должен обеспечить недопущение к участию в управлении государственными делами прежде всего лиц, деятельность которых создает угрозу национальным ценностям и жизненно важным интересам украинского народа и государства.

Учитывая все изложенное, а также принимая во внимание то, что, согласно ст. 106 Конституции Украины, решение о принятии в гражданство Украины и прекращении гражданства Украины принимает исключительно президент Украины, который не может передавать свои полномочия другим лицам или органам, считаем целесообразным рекомендовать главе государства внести на рассмотрение Верховной Рады Украины проект Закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию Украины и другие законодательные акты об урегулировании вопроса лишения гражданства по основаниям, предусмотренным Европейской конвенцией о гражданстве.

Для разработки данного законопроекта предлагаем создать при Администрации президента Украины рабочую группу, которая будет состоять из членов Комиссии при президенте Украины по вопросам гражданства, представителей соответствующих министерств и ведомств, экспертной среды, а также ученых. Эта рабочая группа в определенные сроки должна подготовить и представить на рассмотрение президента Украины предложения по концептуальным положениям и содержанию проекта Закона о внесении изменений и дополнений в Конституцию Украины и другие законодательные акты об урегулировании вопроса лишения гражданства на основаниях, предусмотренных Европейской конвенцией о гражданстве.