Благодаря особенностям осуществления исполнительной власти и местного самоуправления в Киеве, объединившим в единую структуру ГГА и исполнительный орган Киеврады, еще ни одному киевскому городскому голове не удалось избежать проблем. Мэров, боровшихся с Центром, за 20 лет было всего три, но, как говорится, трижды — уже закономерность.

Борьба за Киев велась с переменным успехом. Александр Омельченко выиграл бой у Леонида Кучмы в Конституционном суде. Леонид Черновецкий фактически без боя сдал город Виктору Януковичу после небольших изменений в Законе о столице.

Виталий Кличко держится как минимум третий раунд: размялся в вялотекущем конфликте с Петром Порошенко, поднял рейтинги в обмен на часть потоков в первом конфликте с Андреем Богданом в 2019-м и надеется выйти победителем из нового обострения отношений с Банковой. В ход пойдут проверенные лозунги «Конституционный суд еще в 2003 году все разъяснил» и «Киевлян лишают местного самоуправления», а резервным аэродромом станет новая структура исполнительных органов Киеврады, подчиненная именно городскому голове.

Очевидно, что, прежде чем у Банковой дойдут руки до закона о столице (а о возможной перезагрузке системы власти в столице ZN.UA недавно писало), Кличко будет пытаться удерживать власть всеми возможными способами.

Но выдержат ли защитные редуты Кличко реальное наступление Зеленского? И может ли Зеленский выиграть у Кличко, не проиграв столицу?

Добровольные жертвы мифа

Все слышали заявления о том, что главой КГГА должны назначать исключительно избранного Киевского городского голову, поскольку именно так установлено Конституцией, и Конституционный Суд еще в 2003-м это подтвердил, а во времена Януковича незаконно изменили Закон «О столице»?

Поздравляем, вы знакомы с наиболее распространенным мифом о ситуации в Киеве. Потому что есть нюансы. КСУ в решении от 25.12.2003 № 21-рп/2003 действительно написал, что КГГА должно возглавлять только лицо, избранное городским головой, но не потому, что так установлено Конституцией. КСУ отметил, что Конституция не дает ответа на вопрос, а уполномочивает определить это отдельным законом. Закон о столице и является таким отдельным законом, а поскольку президент Кучма указом от 1999 года прямо обозначил, что Омельченко назначается главой КГГА в связи с избранием городским головой, то и в дальнейшем, по мнению КСУ, все должно работать по такому же принципу.

То есть КСУ, по сути, только дал разъяснения по использованию Закона о столице в действующей на тот момент редакции. Янукович этим воспользовался: вносим простые изменения в закон — и решение КСУ становится неактуальным, а президент получает возможность назначать главой КГГА кого угодно. Вот почему Зеленский так уверенно заявил на пресс-конференции о своей вертикали и полномочиях.

Виталию Кличко все это хорошо известно. Он подает законопроекты, чтобы привязать должность главы КГГА к должности избранного городского головы, когда ожидает возможных выборов 2013 года и когда идет на выборы в 2014-м. Такой законопроект подают представители его команды летом 2016-го, когда Кличко пишет заявление об увольнении с должности главы президентской «Солидарности» и объявляет о возобновлении работы УДАРа. Ну и о конституционном представлении в интересах Кличко в последний день полномочий ВР VIII созыва о толковании Конституции не стоит забывать.

Но никаких обращений в КСУ по поводу признания неконституционным «финта Януковича». Громкие заявления о незаконности и нарушениях Конституции — только для публики, все действия направлены на изменение Закона о столице или хотя бы получение новых разъяснений КСУ.

Кличко двойных стандартов

Но манипуляции Кличко с решением КСУ несут больше угроз, чем пользы. Дело в том, что почти одинаковых решений было два.

Решение КСУ от 13.10.2005 № 9-рп/2005: РГА в Киеве должно возглавлять только лицо, избранное главой районной рады. Вы когда-нибудь слышали заявления Кличко о том, что президент назначает глав РГА с нарушением требований Конституции и решения КСУ? Таких заявлений вы не услышите, и вот почему.

Янукович обошел оба решения КСУ одним законом, которым и главу КГГА позволил себе назначать, и Киевраде позволил ликвидировать райрады, а без райрад назначение глав РГА становилось полномочием президента.

Более того, Виталий Кличко 09.09.2010 лично поддерживает лишение киевлян права на местное самоуправление на уровне районов и передачу РГА в Киеве под контроль Януковичу. Уже в должности руководителя города Кличко прилагает максимум усилий, чтобы заблокировать восстановление райрад в Киеве и оставить РГА под контролем Порошенко.

Так что выстраивание президентской вертикали до РГА в Киеве — это также и работа лично Кличко. А пройти от нынешнего ОПУ до РГА, минуя КГГА, такая вертикаль не может даже теоретически.

Кличко сам посадил себя на шпагат своими прямо противоположными действиями в двух абсолютно идентичных ситуациях — с главами КГГА и РГА. И об этой гибкости городского головы могут с легкостью напомнить киевлянам.

Конституционное представление замедленного действия

И на защиту в КСУ права быть бесспорным главой КГГА Кличко, скорее всего, не рассчитывает. Как уже отмечалось выше, в 2003 году КСУ давал официальное толкование в большей степени Закона о столице, поскольку Конституция ответов не содержит. Но после реформы 2016 года КСУ имеет право толковать исключительно саму Конституцию. Интересы Кличко в КСУ, по крайней мере на момент обращения, представлял юрист очень высокого уровня — нынешний вице-премьер Алексей Резников, так что о наивности речь вообще не идет, а цель — совсем иная.

В конституционном представлении 51 народного депутата Украины от 28.08.2019 № 3/5329 (19) (еще не рассмотренном КСУ) —  три вопроса, и первый из них — не о праве президента увольнять/назначать главу КГГА по собственному усмотрению. Первым идет вопрос о праве Киевской городской рады (КГР) образовывать исполнительные органы не в структуре КГГА.

Второй тур президентских выборов состоялся 21 апреля 2019 года, а уже 26 апреля Виталий Кличко регистрирует проект решения № 08/231-1596/ПР «Об организационно-правовых мерах по упорядочению деятельности исполнительных органов Киевской городской рады», где предусмотрено предоставление департаментам и управлениям статуса отдельного исполнительного органа, а не структурного подразделения КГГА. До инаугурации Владимира Зеленского еще несколько недель, а Виталий Кличко уже пытается выстроить новую структуру местной власти, чтобы не потерять все в случае увольнения с должности главы КГГА. Но, для того чтобы утвердить тогда эти изменения, голосов не хватило.

Поэтому именно Кличко начал строить защиту уже в нынешнем конфликте, подав 27 апреля этого года соответствующий проект решения о переформатировании нынешних департаментов и управлений КГГА в отдельные исполнительные органы, подчиняющиеся не главе КГГА, а Киевскому городскому голове. Указанное и позволяет сделать вывод, что реальная цель конституционного представления — не сохранить за собой должность главы КГГА, а получить подтверждение права на создание подконтрольных именно мэру исполнительных органов, оставив ставленника Зеленского с минимумом власти.

Все дело в исполкоме

Самое интересное в ситуации с исполнительным органом Киеврады — Кличко сам загнал себя в тупик, сев на заведомо незаконную схему организации деятельности КГГА, созданную еще во времена Омельченко. Ответ на вопрос, как должна работать КГГА, традиционно ищут среди написанного в Законе о столице, пытаясь на его основе трактовать содержание Конституции. Но, чтобы этот ответ найти, нужно двигаться в обратном направлении — искать, чего в Законе о столице не написано, а дальше смотреть, как это должно быть организовано в соответствии с требованиями ст. 19 Конституции, поскольку органы власти обязаны действовать только в пределах полномочий и способами, предусмотренными Конституцией и законами.

КГГА — это не государственная администрация, которой делегированы полномочия исполнительных органов КГР, и не исполнительный орган КГР, которому делегированы полномочия государственной администрации. Как прямо следует из Закона о столице и дополнительно подтверждено решением КСУ от 25.12.2003 № 21-рп/2003, КГГА — единственный, в организационном смысле, орган, исполняющий функции исполнительного органа КГР и параллельно — функции государственной администрации.

Но в законе о столице нет ни слова о том, как должна выполнять свои полномочия КГГА. А если особенности ее работы в этом законе не прописаны, то — внимание! — особенностей и нет: функции госадминистрации должны выполняться в порядке, установленном ЗУ «О местных государственных администрациях», а функции исполнительного органа Киеврады — в соответствии с ЗУ «О местном самоуправлении в Украине».

Главы местных государственных администраций издают распоряжения единолично, а все ключевые решения в исполнительном органе местной рады принимаются голосованием исполнительного комитета. Хотя мэр — и главное должностное лицо местного самоуправления в городе, однако он не имеет права единолично принимать принципиальные для жизнедеятельности города решения, он лишь вносит в раду предложения о составе исполнительного комитета, организовывает его работу, председательствует на заседаниях и подписывает решения коллегиальные. А если мэр не согласен с решением, принятым исполкомом, — он его останавливает и передает на рассмотрение городской раде.

Так каким же образом назначение Зеленским на должность главы КГГА кого-то другого, кроме избранного городского головы, может лишить киевлян права на самоуправление? Такой назначенный глава КГГА, согласно законодательству, получит право принимать решения исключительно в рамках полномочий государственной администрации, а с точки зрения полномочий местного самоуправления, он — никто.

Победить Кличко, проиграть Киев

Но так должно быть в соответствии с законодательством Украины, которое на территории Киева действует лишь избирательно. Виталий Кличко не выполнил своих обязанностей избранного на выборах городского головы и не создал исполкома — он решил стать не «первым среди равных», а царем, какими до него были Омельченко и Черновецкий. Даже имея перед глазами пример узурпации городской власти во времена Януковича, он решил идти путем предшественников, навесив единоличное руководство городом на свою нестабильную должность главы КГГА.

В результате таких действий Кличко, вместе с должностью к ставленнику Зеленского могут перейти и возможности единолично решать вопросы местного самоуправления.

Поэтому-то и имеем то, что имеем. Кличко собственноручно отжал у киевлян руководство районами для Порошенко, впоследствии подарив его Зеленскому как новому президенту. А теперь пытается хоть как-то исправить последствия собственного пренебрежения требованиями законодательства, чтобы не подарить Зеленскому еще и общее руководство Киевом.

Этот бой Зеленский выиграл у Кличко еще до его начала. Но если президент решит взять себе функции не только местной государственной администрации, но и исполнительного органа Киеврады, то, выиграв бой у Кличко, он окончательно проиграет битву за Киев.

А чтобы без новых выборов и бой у Кличко выиграть, и Киев не проиграть, есть лишь один путь: первым действием новоназначенного главы КГГА должно стать обращение к мэру с требованием устранить нарушения законодательства и принять меры для создания исполнительного комитета. Или принять закон о столице, в котором будут разделены полномочия мэра и главы КГГА. И исполком все равно пойдет под Кличко. Такой вот парадокс.

Все статьи Георгия Могильного читайте здесь.