Ликвидация должностей государственных секретарей министерств — удовлетворение аппетита или интересы государства

В начале прошлой недели произошло событие, которое очевидно было неожиданностью не только для общественности, но и для человека, который формально считается автором принятого решения. Речь идет об издании Указа Президента «О некоторых мерах по оптимизации руководства в системе центральных органов исполнительной власти» от 26 мая 2003 года, которым предполагается ликвидация должностей государственных секретарей министерств и их заместителей и введение должностей первых заместителей и заместителей министров.

Неприятность ситуации состоит, прежде всего, в том, что намерения внедрить какие-либо новации в этой сфере публично не обсуждались, не было никаких официальных заявлений или деклараций. Больше всех недовольны новостью, наверное, сами государственные секретари министерств и их заместители, ведь не все из них останутся в высоких креслах после волны переназначений. Особенно жаль господина В.А. Копылова, всего за пять дней до этого назначенного заместителем госсекретаря Минфина. Просто поразительно, как быстро кому-то удалось генерировать «реформаторскую идею» и убедить главу государства в ее гениальности.

Но еще больше поражает позиция отечественного политикума по отношению к данному решению Президента, которое оценивается преимущественно как «своевременное» и «актуальное». Любопытно, что наиболее критические оценки звучали не от представителей

оппозиции. В.Пустовойтенко основной причиной появления данного решения назвал «очередную кадровую чистку в министерствах». В.Литвин вообще оценил это решение как «нелогичное», поскольку в течение двух лет власть убеждала, что, создавая институт государственных секретарей министерств, мы «вводим европейскую норму». Спикер также обратил внимание, что институт государственных секретарей предусмотрен в предложениях Президента по внесению изменений в Конституцию. Министр юстиции А.Лавринович отметил, что мы еще вернемся к вопросу распределения в исполнительной власти политических должностей и государственной службы, из чего можно сделать вывод, что он, очевидно, также не разделяет всеобщего оптимизма.

Но самой необоснованной кажется удовлетворенность представителей оппозиции, считающей, что Президент «исправил свою ошибку». Ведь ясно, что глава государства, принимая решения, руководствуется какими угодно мотивами, но только не стремлением задобрить оппозицию. Стремясь найти настоящие причины появления данного указа, вспоминают и дело о неконституционности Указа Президента «Об очередных мерах по дальнейшему осуществлению административной реформы в Украине» от
29 мая 2001 года, которым два года назад были введены должности государственных секретарей министерств. Считается, что потеря силы этого указа и ликвидация должностей государственных секретарей министерств может стать основанием для прекращения Конституционным судом Украины производства без принятия решения по сути. Однако можно согласиться с мнением, что наиболее вероятной является кадровая версия данного указа. Решение об изменении названий должностей — простейший инструмент для лиц, причастных к новой волне переназначений, и выгодно прежде всего премьер-министру. Ведь руководителю правительства предложено внести предложения по кандидатурам на должности первых заместителей и заместителей министров, что теоретически позволяет «оптимизировать» персональный кадровый состав в министерствах. К сожалению, именно к такому банальному выводу подталкивает принятое решение.

Нельзя обойти вниманием официальную мотивацию принятого указа Президента. В преамбуле сказано, что указ издан «для обеспечения благоприятных условий для последовательного осуществления в Украине реформы политической системы и с учетом продолжительного торможения процесса принятия законодательных актов о порядке организации и деятельности центральных органов исполнительной власти и статусе их руководителей». Аргумент о реформе политической системы неубедителен, поскольку должности государственных секретарей министерств являются должностями государственных служащих и поэтому не входят в политическую систему. В рамках политической реформы действительно было бы целесообразно ввести должности заместителей министров в качестве политических, но зачем при этом ликвидировать институт государственных секретарей?

А относительно «торможения процесса принятия законодательных актов» — это вообще очередное издевательство над парламентом. Верховная Рада Украины трех созывов принимала Закон «О Кабинете министров Украины», но Президент Украины восемь раз применял к нему право вето. Поэтому проект Закона «О центральных органах исполнительной власти» (в третьем созыве вносился народным депутатом Украины И.Колиушко, в четвертом созыве внесен народными депутатами С.Соболевым, Т.Стецькивом, В.Стретовичем) и не рассматривается парламентом. При этом ни Президент, ни Кабинет министров Украины за время, прошедшее после принятия Конституции, ни разу не воспользовались правом законодательной инициативы для законодательного урегулирования полномочий, организации и порядка деятельности центральных органов исполнительной власти.

В официальных комментариях также утверждалось, что «указом состав и система руководства центральными органами исполнительной власти приближается к модели и стандартам государственного управления, которые функционируют в большинстве государств Европейского континента». Но ссылки на европейский опыт из уст главы государства и его окружения вскоре будут восприниматься как нездоровые шутки. Практически во всех европейских странах организация руководства министерством почти однотипна: есть министр — политик, имеющий одного или нескольких политических заместителей, и есть руководитель аппарата министерства — государственный служащий, который осуществляет административное управление в министерстве. Существуют отличия в названиях должностей, но принцип построения верхушки министерства одинаков. Именно такая модель позволяет парламенту через правительство реализовывать политические программы, при этом государственный аппарат защищен от перманентных «перетрусок» при смене главы государства, правительства или министра. Таким образом, ликвидация должностей государственных секретарей министерств — это серьезный шаг назад и в вопросе административной реформы, и в приближении системы государственного управления к европейским стандартам.

Относительно поиска виновных все кажется слишком очевидным. Важнее дать рациональную оценку происшедшему. При этом необходимо прямо отметить, что сам институт государственных секретарей министерств действительно был введен в искаженном виде, поскольку идею Концепции административной реформы в Украине о разграничении политического и административного руководства в министерстве воплощали со специфическими намерениями. В частности, оказалось, что должности государственных секретарей министерств вместо должностей заместителей министров были введены, чтобы защитить исполнительную власть от посягательств парламента при формировании коалиционного правительства после отставки Кабинета министров В.Ющенко. Во всяком случае, именно так объяснил необходимость издания главой государства Указа «Об очередных мерах по дальнейшему осуществлению административной реформы в Украине» от 29 мая 2001 года №345 представитель Президента в Конституционном суде В.Носов во время выступления на слушании по делу о неконституционности данного указа.

Следовательно, должности министров как членов правительства были признаны политическими, а для текущего управления аппаратом министерства вводилась должность государственного секретаря министерства. Однако вполне разумная идея реализовалась с рядом формальных недостатков, прежде всего в части необеспечения стабильности и политической нейтральности должностей государственных секретарей министерств.

Так, введение этих должностей с одновременной ликвидацией должностей заместителей министров не обеспечило министров политической помощью в министерстве. Соответственно государственные секретари министерств были вынуждены выполнять такие откровенно политические полномочия, как представление законопроектов в Верховной Раде, участие в заседаниях Кабинета министров и правительственных комитетов и т.п. Кстати, стремясь найти форму разрешения этой проблемы, у нас не придумали ничего более абсурдного, чем введение должности министра по связям с Верховной Радой и первого заместителя государственного секретаря министерства по связям с парламентом.

Были заложены противоречия в части обязанности государственного секретаря министерства обеспечивать стабильность и преемственность в работе министерства, а также в связанности срока его полномочий со сроком полномочий Президента. Это особенно нелогично, если учесть, что по Конституции Украины Кабинет министров также слагает полномочия перед новоизбранным Президентом. То есть была заложена опасность оставить наши министерства одновременно и без политического, и без административного руководства.

Должность государственного секретаря как государственного служащего должна характеризоваться политической нейтральностью, то есть лояльностью к легитимному политическому руководству государства. Но Президент игнорировал правила конкурсного отбора, принципы аполитичности и профессионализма при отборе кандидатур на должности государственных секретарей министерств. Соответственно у нас на эти должности назначали народных депутатов и других политиков, а министрами, наоборот, часто становились карьерные чиновники.

Несмотря на прямое предостережение о том, что прекращение полномочий Кабинета министров или изменения в его составе не могут быть основанием для увольнения с должностей государственных секретарей министерств, реальная практика была иной. Еще при правительстве А.Кинаха стали очевидными отдельные «волны» смен государственных секретарей при назначении новых министров. В.Янукович решил вызвать в этой сфере настоящее цунами.

В указе №345 был предусмотрен не очень четкий, но все же ограниченный перечень оснований для увольнения. Но стабильностью должности государственных секретарей министерств и их заместителей не отличались. Менее чем за два года в общем было принято более 50 указов об увольнении с должностей. Например, в Министерстве финансов на должности государственного секретаря успело побывать четыре лица. Сначала решения об увольнении хотя бы для проформы аргументировались, в частности, преобладало основание «в связи с переходом на другую работу». Со временем правовые основания для увольнения в решениях главы государства уже не отмечались. Очевидно, работы для всех не хватало. Правда, последнее вполне понятно, ведь в некоторых министерствах госсекретарей и их заместителей более десятка.

Кстати, во многих министерствах наряду с государственным секретарем — руководителем аппарата министерства имеется еще и государственный секретарь, ответственный за определенное направление государственной политики. Например, государственный секретарь по вопросам торговли, государственный секретарь по вопросам европейской интеграции и т.п. Это еще один пример ситуации, когда государственный служащий обязан заниматься политической деятельностью, что недопустимо в принципе. В демократических странах для этого был бы назначен политический заместитель министра или член правительства, возможно, даже «без портфеля».

Отдельные аналитики отмечали тенденцию «замыкания» госсекретарей министерств на госсекретарей правительства и администрацию главы государства, что угрожало превращением правительства в декоративное образование. Однако упреки оппозиции об усилении влияния главы государства и его администрации на исполнительную вертикаль в этой части кажутся все же несколько надуманными, ведь и раньше заместителей министров назначал и освобождал Президент, а именно кадровый рычаг пока остается решающим.

В целом очевидно, что только в самых общих чертах модель управления в министерстве приближалась к европейским стандартам. Во всяком случае министр получил теоретическую возможность заняться разработкой политики и реформированием в соответствующих секторах государственного управления. У оптимистов были надежды, что после этапов «отторжения» и «искажения» будет происходить постепенная корректировка учрежденной модели. По сути, требовалось совсем немного — ввести должность заместителя министра в качестве политика и возложить на него политические полномочия, от которых следует избавить государственных секретарей министерств, обеспечить политическую нейтральность и профессиональность при отборе кадров на должности государственных секретарей министерств, а также обеспечить стабильность пребывания на должностях государственных секретарей министерств.

При этом последние требования нуждались не столько в нормативных новациях, сколько в элементарном соблюдении уже действующих норм. Поэтому в данном контексте удивляет, что Президент, оценивая идею института государственных секретарей министерств как «хорошую», обвиняет кого-то в «плохом выполнении». Ведь к выполнению всех этих требований практически никто, кроме Президента, не был причастен, и именно глава государства назначал и освобождал государственных секретарей и их заместителей.

Но если Президент решил, что идея института государственных секретарей министерств ошибочна в целом, то почему избран такой странный способ исправления этой ошибки, ведь, по сути, кроме названий должностей ничего не изменяется. До сих пор неизвестно, какой статус будут иметь заместители министров — политический или государственных служащих. Открытым остается вопрос о порядке осуществления полномочий, возложенных сегодня на государственного секретаря министерства. Это вопросы указом не решены, ведь на министра возлагаются лишь три из более чем двадцати пяти полномочий, которые осуществлял или к реализации которых был привлечен государственный секретарь министерства. Если в течение двух месяцев не будет введена отдельная должность руководителя аппарата министерства и все полномочия официально будут закреплены за министром, который будет распределять обязанности между заместителями, то это значит, что мы возвращаемся к «совковой» модели управления и отказываемся от разграничения политического и административного руководства в министерстве. Министр будет обязан заниматься такими второстепенными вопросами, как организация работы аппарата министерства, присвоение рангов, формирование кадрового резерва, управление имуществом и т.п. Если же большинство полномочий государственных секретарей министерства официально будет закреплено за заместителями министров, то возникает вопрос: для чего было менять названия должностей и вообще что-то изменять подобным образом?

Необходимо обратить внимание и на чисто юридическую сторону проблемы. По нашему мнению, по форме данный указ, как и большинство прочих актов Президента по вопросам административной реформы, противоречит Конституции Украины. В соответствии с Основным Законом, исключительно законом определяется организация и порядок деятельности органов исполнительной власти. Несмотря на это, глава государства вновь не воспользовался правом законодательной инициативы. Не соответствует Конституции Украины узурпированное Президентом право назначать на должности первых заместителей и заместителей министров, прекращать их полномочия на этих должностях и определять количество первых заместителей и заместителей министров. Полномочия главы государства исчерпывающе определены Конституцией Украины, но упомянутые выше полномочия в Основном Законе за ним не закреплены. Эта правовая позиция подтверждена и решениями Конституционного суда Украины.

Отношение гаранта соблюдения Конституции Украины к содержанию Основного Закона и собственное его соблюдение хорошо известно. В который раз, игнорируя Конституцию Украины, глава государства убеждает, что осуществлять нелегитимным путем какие-либо реформы, даже с хорошими намерениями, нельзя. Это порождает нестабильность и ручное управление. В один «прекрасный» день случайное лицо, раньше не имевшее ни малейшего отношения к реализации определенной идеи, даже не понимая ее, может поставить крест на многолетних наработках ради однодневных конъюнктурных интересов. Ведь если бы система руководства министерством была определена законом, разве смог бы глава государства без каких-либо объяснений, публичных обсуждений и обоснований принять такое серьезное по результатам для государства решение, противоречащее всем декларациям об открытости и европейской интеграции. Но хуже всего, что этот шаг теперь будет служить препятствием, если в этом государстве все-таки появится реальная политическая воля для осуществления административной реформы.

Последним «штрихом» в этой истории стала реанимация указом Президента от 3 июня 2003 года должности министра Кабинета министров Украины и ликвидация должности государственного секретаря Кабинета министров. Последняя должность просуществовала целых три с половиной года и, кстати, вводилась она практически в идеальном виде. В частности, в декабре 1999 года было решено, что аппарат правительства должен возглавлять не член правительства, а «правительственный секретарь», назначаемый Кабинетом министров. Однако и этот эксперимент продолжался недолго, а вместе с отставкой правительства В.Ющенко главой государства была переименована не только должность руководителя аппарата правительства, но и изменен порядок его назначения. Президент, опять же вопреки Конституции, взял на себя выполнение этой почетной миссии, очевидно, понимая исключительную роль аппарата правительства в государственном механизме. Под этим же предлогом к новому правительству был «приставлен» и новый руководитель аппарата. Видимо, работа В.Яцубы на этой должности вполне удовлетворяет главу государства, поскольку, возродив титул «министра правительства», его без долгих размышлений в тот же день присвоили именно Владимиру Григорьевичу. На такие «мелочи», как представление премьер-министра, которое в соответствии с Конституцией требуется для назначения Президентом членов Кабинета министров, можно уже и не обращать внимания. Возможно, В.Янукович внес подобное представление преждевременно, стремясь не допустить сбоев в работе правительственной канцелярии. Правда, эта версия весьма сомнительна, если учесть информацию о некотором недоразумении между первым министром и нынешним министром правительства. По нашему мнению, дав руководителю правительства приоритет в кадровом вопросе по заместителям министров, глава государства решил мгновенно применить принцип сдерживаний и противовесов в его собственном, довольно специфическом понимании.

Независимо от скрытых «игр» с названиями должностей и переназначениями можно спрогнозировать, к каким последствиям для государства и общества это приведет. Отныне снова становится актуальным обеспечение институциональной памяти в работе высшего и центральных органов исполнительной власти. Ведь увеличение политической квоты в исполнительной власти за счет должностей государственных служащих неминуемо отразится на формировании следующих правительств. В случае смены руководителя аппарата правительства будет возникать соблазн сменить руководителей департаментов, управлений, особенно, если возникнет необходимость удовлетворения аппетитов политических команд-победителей. Это будет оказывать непосредственное влияние на эффективность работы исполнительной власти, поскольку будет тратиться время на подготовку новых специалистов и т.п. Отсутствие разграничения политики и администрирования разрушает принципы государственной службы, поскольку чиновники выступают заложниками в политических играх. И вообще, будем ли мы двигаться в прогрессивном направлении развития, если высшее руководство государства не будет соблюдать Конституцию Украины и станет руководствоваться не государственными, а кланово-групповыми интересами?