Льготный кредит вольготному заемщику

В ближайшее время Украина получит 100 млн долл. кредита от Швейцарии - первый транш из обещанных нам 200 млн.

Мы все еще надеемся на получение очередного транша МВФ в рамках действующей программы финансирования, а также 600 млн евро кредита от ЕС.

Но заинтересованность международных кредиторов в сотрудничестве с Украиной, очевидно, снижается, и на то есть весьма серьезные причины. В частности, крайне низкая эффективность использования предоставляемых средств и неготовность реформаторов в полной мере и вовремя выполнять взятые на себя обязательства. Потратить привлеченные деньги с умом - это давняя проблема украинского госаппарата.

19 марта 2015 г. между Украиной и Международным банком реконструкции и развития (МБРР) было заключено соглашение о займе на 214,7 млн долл. США для реализации проекта "Улучшение здравоохранения на службе у людей".

Аудит выполнения этого проекта недавно завершила Счетная палата - за неполные два года из 214 млн чиновники смогли освоить только 2,2 млн долл., то есть только около одной сотой части. Из которой, в свою очередь, только 17% было потрачено на действительно нужные мероприятия - ремонт амбулаторий, закупку оборудования, внедрение реестров. Свыше 80% использованных средств ушло на зарплаты консультантов и переводчиков, организацию информационных кампаний и обучающих семинаров. Систему здравоохранения это улучшило едва ли.

Как, впрочем, и финансовое состояние самой Украины, которая уже заплатила за использование этого кредита, с учетом разовой комиссии за резервирование средств, свыше 1,2 млн долл. Даже льготный кредит не перестает быть кредитом, его нужно отдавать, но готовы ли мы платить из госбюджета миллионы долларов за тренинги и переводчиков для отдельных чиновников?

Ответственным исполнителем проекта "Улучшение здравоохранения на службе у людей" определили Минздрав, срок его выполнения - с июня 2015-го до сентября 2020 г. Проект направлен на улучшение предоставления услуг здравоохранения на областном уровне, отдельный акцент сделан на первичную и вторичную профилактику сердечно-сосудистых заболеваний и рака. Цели благие, и первое, что смутило в реформаторских начинаниях новой команды Министерства здравоохранения, что ни об этих благих целях, ни о получении на их достижение более двух сотен миллионов долларов они ни разу не обмолвились. А ведь реализация только одного этого проекта могла бы существенно улучшить сферу здравоохранения в регионах, то есть там, где это особенно важно.

Проект состоит из трех компонентов: "Совершенствование оказания услуг на местном уровне" (с объемом финансирования 189,5 млн долл.), "Укрепление управления Минздрава в области здравоохранения" (20,2 млн), "Поддержка, внедрение, мониторинг и оценка проекта" (4,46 млн долл.). Естественно, выполнение двух последних компонентов возложено напрямую на Минздрав, а вот первый - на структурные подразделения здравоохранения областных администраций в восьми выбранных областях (Винницкой, Днепропетровской, Закарпатской, Полтавской, Волынской, Львовской, Ровненской и Запорожской). Такая многослойная реализация очень наглядно иллюстрирует, как местные чиновники разного уровня готовы выполнять взятые Украиной обязательства. А точнее, то, что чиновничьи подходы к работе на местах и в центре одинаково неэффективны.

Пожалуй, важно отметить, что Минздрав осуществлял подготовку проекта тоже за счет денег МБРР, получив грант (спасибо, что не кредит) в 450 тыс. долл. Только на подготовку технико-экономического обоснования чиновники умудрились потратить
9 тыс. долл. В результате получившийся документ не содержал предусмотренных нормами МФО описаний региональных проектов, расчетов необходимых средств займа для их реализации (и, естественно, обоснований этих расчетов), предусмотренной теми же нормами МФО схемы возврата кредитных средств и количественных параметров для более чем половины приведенных итоговых показателей.

Остальные средства гранта были потрачены на тренинги по управлению проектом для чиновников, на разработку и внедрение отдельной системы электронного документооборота (18 тыс. долл.) и на разработку, наверное, самого дорогого в истории Украины постановления КМУ за 5,6 тыс. долл., определяющего порядок и условия предоставления субвенций из госбюджета местным бюджетам в рамках проекта. Все это безобразие, называемое подготовкой проекта, длилось более двух лет. Когда все якобы было готово, МБРР обнаружил, что в Минздраве забыли отобрать консультантов для управления проектом, решить вопросы с оценкой медицинского оборудования, разработать план минимизации рисков, определить ответственных в министерстве за осуществление постоянного контроля эффективности использования средств. Забыли, не успели, бывает. Решили кредит все-таки взять, а упущенное наверстывать по ходу.

В итоге госбюджетом на 2015 г. было предусмотрено почти 33 млн грн уже напрямую на реализацию проекта, но не на конкретные мероприятия в областях, а на компоненты, закрепленные за Министерством здравоохранения, - те самые "укрепление управления" и "поддержку внедрения". Минздрав за год смог использовать менее половины (43%) выделенных средств. Большая их часть (11,3 млн грн) пошла на выплату разовой комиссии за открытие займа. Остальное - на оплату услуг консультантов и переводчиков (2,4 млн грн, или 17%), оплату участия в семинарах и обучении (2,3%) и поддержку группы по внедрению проекта (0,2%).

Безусловно, услуги консультантов и семинары нужны и важны. Правда, только если речь идет о реальных проектах, но, например, в семинаре по вопросам мониторинга и оценки проекта должны были принять участие 160 человек, а по факту поучаствовали четверо. Да и сам семинар, попавший в отчетность 2015 г., был проведен только в сентябре 2016-го. В обучающие поездки хотели отправить 14 человек, в отчете отметили, что в итоге поехали десять, а по результатам аудита оказалось, что восемь.

При этом Минздрав так увлекся семинарами и консультациями, что забыл профинансировать другие направления программы. Речь, в частности, идет о разработке Национальных стандартов, справочных реестров электронного здравоохранения (на что было предусмотрено почти 2,8 млн грн). Не успели чиновники также оценить системы общественного здравоохранения и разработать Национальный план действий (на это было заложено еще 2,7 млн грн), закупить лицензии на использование системы диагностических родственных групп (еще 6,3 млн).

На областном уровне ситуация в 2015-м складывалась не лучше. В госбюджет были заложены 130 млн грн, из которых области смогли освоить только 6,5 млн (т.е. 5%). Общая картина повторяла министерскую - консультации и семинары важнее всего.

В 2016-м в госбюджете для Минздрава на выполнение программы снова было зарезервировано 33 млн грн, потратили чуть больше 20% от суммы. Субвенции областям составили почти 180 млн, но и там удалось освоить только 20% выделенных средств. Ситуация с приоритетами тоже повторилась - консультации и семинары.

Кредит, конечно, льготный, но какими бы малыми ни были проценты за его использование, их нужно платить. А еще нужно платить комиссию за резервирование средств, которая рассчитывается как процент от неснятого остатка займа. Если проще: чем меньше использовано кредитных средств, тем больше плата за их резервирование на будущий год. Из госбюджета уже заплачено 663,7 тыс. долл. за резервирование, 25,8 тыс. - процентов и 537 тыс. - разовой комиссии за предоставление кредита. Общие расходы министерства и областей по программе практически равны сумме бюджетных средств, выплаченных кредитору по обязательствам. Тело кредита, превышающее
200 млн долл., нам тоже в итоге придется возвращать.

Кажется, как в столице, так и на местах власти забыли, что кредит был взят отнюдь не ради семинаров и новой оргтехники для департаментов. А ведь в результате реализации проекта в Винницкой области должен быть построен Региональный центр сердечно-сосудистой патологии, реконструированы амбулатории в Днепропетровской, Волынской и Ровненской областях, закуплено медоборудование, проведено обучение не чиновников, а медиков, закуплено необходимое программное обеспечение для медучреждений. В соответствии с планами, на сегодняшний день областями уже должны были быть подписаны договоры на общую сумму в 25 млн долл., но реально подписали лишь на 3 млн. Общая сумма, выплаченная по заключенным регионами договорам, составила 920 тыс. долл., из которых 556 тыс. - это оплата услуг индивидуальных консультантов.

При этом в Днепропетровской области не смогли закупить медоборудование и ПО для 39 амбулаторий. В Запорожской - мебель и оборудование для центров первичной медико-санитарной помощи. В Закарпатской - инвентарь для отделения интервенционной кардиологии. В Львовской - оборудование для лабораторной, микроскопической и лучевой диагностики. В Ровненской - 18 машин скорой помощи.

Зато 50 договоров стоимостью почти 3 млн долл. облгосадминистрации заключили на предоставление услуг по планированию и проведению закупок, управлению финансами, администрированию договоров, мониторингу и отчетности в рамках проектов. Расходы на оплату этих услуг уже составляют почти 60% от общего объема расходов по проекту в регионах.

Миссии кредитора дважды посещали Украину только ради того, чтобы проконтролировать выполнение проекта (в сентябре 2015-го и марте 2016-го), оба раза отмечая недостаточное участие Минздрава и областных подразделений здравоохранения в реализации проекта. Как с гуся вода. По правилам МФО, Министерство здравоохранения должно ежегодно составлять план реализации проекта, обеспечивать его выполнение и каждый квартал отчитываться перед Минэкономразвития и Минфином. Казалось бы, надежная схема управления. Но и она не сработала.

Оба плана, составленные Минздравом (на 2015-й и 2016 г.), нарушали требования МФО и не содержали конкретных дат реализации, оценок выполнения. В отчетах не указывались причины, по которым та или иная цель не достигнута. Кроме того, приведенные в отчетах плановые показатели использования средств для региональных проектов не соответствовали показателям, утвержденным бюджетом. Ревизию проекта управление аудита и аналитики Минздрава не проводило, объясняя это тем, что соглашением о займе предусмотрено проведение внешних аудитов. Действительно, зачем контролировать самих себя?

Желание выполнить только организационную часть, так и не добравшись до решения конкретных проблем, все еще преобладает. Как, впрочем, и стремление создавать сложные структуры управления, где все контролируют все, но никто ни за что не отвечает. Вдумайтесь, управлением описанным проектом занимаются координатор в профильном министерстве, группа координации, структурные подразделения Минздрава, группа консультационной поддержки, группа управления региональными проектами, комиссия по отбору консультантов, товаров, работ и услуг. Разве такая структура жизнеспособна, управляема и эффективна? И не создана ли она лишь для того, чтобы создавать видимость работы в обширном госаппарате?

Полгода назад мы уже анализировали крайне неэффективное использование средств международных финансовых организаций, и все вышеописанное - не вопиющий, а типичный случай для нашей страны. Из-за хронического нежелания чиновников контролировать как самих себя, так и подчиненных об Украине как о нерадивом исполнителе в МФО уже слагают легенды. Власти гонятся за инвестициями, но, получая их, не могут использовать средства по назначению или хотя бы проконтролировать их рациональное использование. Неужели тысячи, потраченные на консультации, важнее не потраченных десятков миллионов на оборудование? И что это были за консультации, без которых нельзя отремонтировать амбулаторию или купить мебель?

Пока власти так относятся к предоставляемым им на очень выгодных условиях средствам, рассчитывать на рост инвестиций не приходится, как, впрочем, и на минимальные улучшения для простых украинцев. А налогоплательщикам впору задуматься, стоит ли радоваться очередному займу, если в итоге он только приумножит долги государства, но никакой реальной пользы не принесет. Летом прошлого года были созданы целых две рабочие группы, призванные решить проблемы с неэффективным использованием государством кредитов, но пока прогресса они не достигли. Зарегулированный и ленивый госаппарат сопротивляется изо всех сил. И до тех пор, пока он не будет реформирован, а все его механизмы работы и управления - упрощены и оптимизированы, явных улучшений не ожидается.