КТО ПОДПИШЕТ КОНТРАКТ С БУДУЩИМ: РЕФЕРЕНДУМ ИЛИ ПАРЛАМЕНТ?

Временная специальная депутатская комиссия закончила работу над проектом новой Конституции Украины. Можно ли считать предложенный вариант уже идеальным? Об этом - в интервью с народным депутатом Украины, членом президиума НАН Украины В.П.Семиноженко.

- Владимир Петрович! Конституционный марафон на финише. И мы имеем два достаточно легитимных проекта Конституции - от Конституционной комиссии и от временной специальной комиссии по доработке проекта Конституции Украины, с которым, по крайней мере депутаты, уже познакомились . На ваш взгляд, какой из них лучше?

- Я бы вообще не ставил так вопрос. Для кого лучше? Для Президента? Для народных депутатов? Для парламентских фракций или каких-либо политических сил? Конституцию мы принимаем для избирателей, для страны. А с этой точки зрения у каждого из документов есть свои достоинства и, соответственно, свои недостатки.

Если посмотрим на проект временной специальной комиссии, то он ценен скорее тем, что в нем ясно чувствуется дух компромисса, в большей мере отражены интересы различных политических сил и фракций, что дает больше шансов на то, что принятие Конституции может произойти, по крайней мере в первом чтении, в стенах парламента. Вы видите - сейчас в конституционном процессе объективно складывается такая ситуация, что это очень важный аргумент в пользу именно этого варианта. Да, можно состязаться в критике, выискивать подлинные или мнимые недостатки, подводить баланс недостатков и достоинств и т. п. Но сколь долго можно проводить подобное состязание? Есть главное - Компромисс. Что такое политика, как не компромисс различных политических интересов и сил? Очень важно, что путь к компромиссу найден - есть компромиссный проект Конституции, нравится это кому-то или нет, устраивает кого-то или не устраивает. Теперь его было бы хорошо закрепить процедурно - принять проект в первом чтении парламентом как можно быстрее и на этой уже, если хотите, легитимно-процедурной основе обсуждать и дорабатывать во втором чтении. Причем хотелось, чтобы в ходе второго чтения обсуждение не замыкалось на каких-то частностях, спорах по поводу формулировок статей (хотя не исключаю, что некоторые нормы нуждаются в большей юридической точности, в более утонченной «юридической лингвистике»). Главное - сместить фокус обсуждения на основные концептуальные положения конституционных документов. На мой взгляд - это проблема конституционной логики, в частности, балансов конституционных полномочий - как во взаимоотношениях властей, так и внутри самих ветвей власти, их более точного воплощения в конституционно-правовую материю. И проблема конституционных основ и конституционного регулирования парламентского права...

- А нельзя ли более подробно рассказать о конституционной логике и как она воплощена в проекте временной комиссии?

- Я бы не хотел превращать наше интервью в сугубо специальную научную лекцию по, как говорят политологи, конституционному дизайну. Вкратце же суть в следующем.

Очевидно, что специфика любого юридического документа, а тем более Основного Закона державы, состоит в том, что любая юридическая норма может эффективно действовать только в увязке со всеми остальными. Поясню таким примером. Записав в проекте Конституции, что Кабинет министров - высший орган в системе органов исполнительной власти, а Президент становится теперь «только» главой государства, временная специальная комиссия сделала шаг в направлении чисто французской - президентско-парламентской системы. Предшествующий же вариант Конституционной комиссии базировался скорее на некотором сочетании французской системы с элементами американского президентства. Когда в американской президентско-республиканской системе президент не имеет права распустить парламент (Конгресс), то это, в свою очередь, логично компенсируется отсутствием прав у Конгресса выражать вотум недоверия президенту и его Кабинету. К тому же важной формой балансов во взаимоотношениях институтов правления служит верхняя палата - Сенат. И дело не только в федеративном устройстве, но и в своеобразном разделении властей внутри самой законодательной власти. В проекте Конституционной комиссии элементы американского президентства заключались, например, в более жестких ограничениях на конституционное право Президента распускать парламент, и, между прочим, авторы этого проекта, следуя этой логике, предусмотрели право Президента на роспуск нижней палаты Национального собрания специально оговоренными случаями. По сравнению с этим французский президент имеет право распускать нижнюю палату парламента практически в любой момент. Так вот, если уж члены временной комиссии проделали «дрейф» в сторону чисто французской системы государственного устройства (так называемой президентско-парламентской модели), то это нужно было бы отразить (точнее - компенсировать) в статьях, касающихся влияния Президента на законодательную власть. В новом же варианте соответствующие нормы проекта Конституционной комиссии остались без изменения. И это при том, что отказались от двухпалатного парламента.

И второе, что касается конституционной логики.

Один из основных «жанров» конституционного документа в том, чтобы содержать набор стимулов. И прежде всего - к стабильности или к изменениям политической системы. Главная проблема при выборе конституционной модели - мера и пропорции их соотношений. Когда американцы создавали свою политическую систему, они сделали акцент на стабильность. Отсюда жесткое или, как говорят политологи, институциональное, разделение властей - отсутствие права на роспуск Конгресса президентом и, соответственно, право Конгресса на вотум недоверия исполнительной власти. А основное «оружие» во взаимоотношениях - это право вето, а не угроза недоверия или отставки. В других странах акцент был сделан на необходимости изменений. Фактором же стабильности служит не конституционное, а так называемое политическое разделение властей - наличие массовых и структурированных партий, независимые СМИ, высокий уровень гражданской культуры и т. д. Поэтому здесь допускаются элементы такой институциональной нестабильности, как вотум недоверия, отставки, которые дают возможность государству резко и быстро менять правительственную политику. Если же взять наше переходное общество - то что для нас важнее: стабильность или изменение, в частности изменение в экономической системе, проведение реформ? Понятно, что в нынешней ситуации для нас важно и то, и другое. Но у меня складывается впечатление, что мы слишком увлеклись стабильностью... В ходе обсуждения различных проектов Конституции слишком часто повторялось: «Нам нужна стабильность», «Держава нуждается в стабильности». Да, но не стабильность ради стабильности и не любой ценой (хотя, наверное, некоторые политические силы и персоны под стабильностью в данном случае понимают скорее консервацию нынешнего положения и, соответственно, своего привилегированного положения в политике и экономике). Сегодня Украине, особенно учитывая общую слабость властных структур, кризис в государственном управлении, экономический кризис, необходима Конституция позитивных изменений и исполнительная власть, способная проводить легитимные и быстрые экономические реформы. И конституционные нормы должны отражать эту необходимость.

Важно учесть это при втором чтении. А то что получается? Многие политики боятся отставок, «вотумов недоверия», возможного роспуска парламента. Сможем ли мы проводить сильную политику, если «законсервируем» полномочия Президента или Кабинета министров? А кто боится роспуска парламента? «Левые»? Но сейчас, казалось бы, им нечего бояться - массовый электорат у них есть. «Правые»? То чего, не быть избранными? Но разве ради себя мы избираемся в парламент. А кто боится вотума недоверия со стороны парламента? Кабмин? Министры? Тогда нужно проводить осмысленную экономическую политику, а то не понятно, почему после заседания Кабмина специально по бюджету так и не ясно, когда люди получат зарплату и из каких источников. Вот такие вопросы текущей политики... Но их истоки, получается, во многом из конституционной неурегулированности и отсутствия достойной конституционной логики.

- Если исправить этот недостаток, будут ли основания считать проект временной специальной комиссии более приемлемым, с точки зрения, как вы сказали, конституционного дизайна?

- Вы сами понимаете, что за «полторы недели» невозможно создать абсолютно идеальный документ, даже если привлечь к работе самых гениальных юристов, политологов, специалистов по конституционному праву. Авторы проекта временной специальной комиссии привнесли в текст ряд важных норм, которых не было в проекте Конституционной комиссии. Прежде всего это статьи о Совете национальной безопасности при Президенте; о полномочиях главы Народной Рады. Очень хорошо, что авторы обратили внимание на важность конституционного регулирования, как говорят на Западе, монетарных или денежных властей. В частности, более четко определены полномочия Национального банка, введен новый орган - Рада Нацбанка, безусловно, позитивные изменения внесены в принципы деятельности и структуру судебной власти. Но есть, на мой взгляд, неудачные и преждевременно включенные статьи. В частности это касается статьи 36-й: «Партии являются основой политической системы общества». Во-первых, если уж на то пошло, то не только партии могут быть основой политической системы. В конституционно утверждаемых политических системах - а Украина, Россия, Франция времен Пятой республики (а еще значительно ранее США) принадлежат к такому типу политических систем - именно Конституция служит основой политической системы, равно как и конституционные должности президента, институт законодательной власти и т. д. Во-вторых, введение такой нормы может быть воспринято многими как недвусмысленный сигнал к переходу на пропорциональную систему выборов по партийным спискам, в то время как наше общество еще не определилось с принципами и типом избирательной системы, не готов и не прошел процедуру парламентского обсуждения новый Закон о выборах. Добавлю, что пропорциональная система не везде доказала свою эффективность. Так, Италия в 1994 году перешла с пропорциональной системы на мажоритарную. Последняя действует и во Франции. (Более того, в Италии необходимость изменения избирательной системы население подтвердило на всенародном референдуме 1993 года.) Лучше было бы данную статью дать в следующей редакции: «Партии формируют и выявляют политическую волю народа».

- Вы также говорили о конституционных основах парламентского права.

- Да... В необходимости конституционного регулирования института парламентаризма я убедился, исходя из опыта работы в нашем парламенте. Наблюдая изнутри за деятельностью парламента, за не всегда рациональной работой постоянных комиссий, а также спикера, его заместителей - причем дело тут не в персоналиях, - я убедился в необходимости большей конституционной урегулированности внутренней деятельности парламента, иначе говоря, в необходимости более тесной взаимосвязи между конституционным и парламентским правом. И вот с этой точки зрения оба представленных проекта содержат наибольшие пробелы и недосказанности. В этом я вижу главные недостатки обоих проектов.

- Но ведь внутренняя деятельность парламента регулируется регламентами?

- Да, но что такое регламент? Это, по существу, парламентская конституция, которая принимается самим же парламентом. То есть, не исключена ситуация, когда партийное большинство парламента может создать выгодные для себя правила игры, ущемив при этом права парламентского меньшинства. (Особенно это опасно для тех стран, которые находятся лишь на пути к развитым демократиям.) Чрезмерная, как говорят в таких случаях, процедурная автономия институтов власти не способствует ли произволу(если употребить термин парламентского права) внутренних властей? (Кстати, это касается не только парламента, но и президентских структур, Кабинета министров, других органов государственной власти.)

Давайте посмотрим на деятельность российской Госдумы. Дума прошлого созыва, опираясь на регламент, создала 24 комитета. Создавались они часто бессистемно, в угоду тем или иным партийным фракциям. Так, например, по настоянию фракции Жириновского появился комитет по геополитике - по сути дублирующий традиционный для парламента комитет по международным отношениям. После декабрьских выборов партийное большинство КПРФ создало «под себя» еще 4 комитета. И в итоге в подчинении коммунистов оказалось 13 комитетов, а под каждый из них - согласно регламенту - выделяются средства, помещения, техника, штатные единицы. И все это - за счет всех налогоплательщиков. Не получится ли так, что с помощью регламентного произвола станет возможной узурпация демократического института власти тем или иным партийным большинством? Между прочим, о Госдуме сейчас говорят уже как о предвыборном штабе КПРФ... А завтра возможна ситуация, когда в таком же положении могут оказаться и партии другого политического спектра. И поймите, что речь идет не о конкретной политической партии, политической силе, а о регламентном механизме и просто разного рода процедурных хитростях с сомнительной, отнюдь не конституционной, легитимностью. Причем о давлении, не пропорциональном силе влияния этой партии на общество. И, как следствие, такое давление ущемляет в парламенте права политического меньшинства, а в обществе - непартийного большинства.

Посмотрим с этой точки зрения на проект временной специальной комиссии. Ст. 89 вводит норму, согласно которой предполагается переход на комитетную систему внутрипарламентской работы. Указывается, что комитеты парламента осуществляют законопроектную деятельность. Но, во-первых, комитетная система парламента, в которой, по идее, должен осуществляться основной объем законодательной работы, характерна прежде всего для чисто президентских республик. В частности, для США. А в парламентских демократиях, или там, где сочетаются элементы президентства и парламентаризма, основные законопроектные работы осуществляет правительство, а депутаты могут принимать или отвергать предложенные законы, вносить поправки и т. д. И, во-вторых, проект временной специальной комиссии ничего не говорит об ограничении числа комитетов. В свою очередь, в ныне действующем Регламенте Верховного Совета (гл.4.4., п.3) записано: в случае необходимости могут быть созданы новые постоянные комиссии (правда, сегодня речь идет о комиссиях, а не о комитетах). Эта норма почти дословно перенесена в принятый в апреле 1995 г. закон Верховного Совета «О постоянных комиссиях». Но что значит «в случае необходимости»? Любое партийное большинство, которое и большинством часто становится лишь за счет того, что сыграет на незначительном перевесе депутатских голосов, захватив власть в парламенте, сможет создавать комитеты, исходя из своего, то есть сугубо партийного, понимания необходимости.

В Конституции Франции, к слову, число парламентских комиссий ограничено - их всего 6, а под определенные законопроекты правительства парламентарии создают временные профильные комиссии для слушаний законопредложений, поправок и т.п. Вообще же французы, когда переходили от не оправдавшей себя парламентской формы правления к президентско-парламентской, рассматривали необходимость введения поста президента и президентской власти в связи с так называемой проблемой «рационализированного парламентаризма». И именно в Конституцию ввели ряд норм, которые непосредственно регулировали деятельность парламента. А кроме того - что очень важно - перед началом работы вновь избранного Национального собрания регламенты палат обязательно проходят проверку на конституционность в Конституционном совете Франции! Кстати, если уж мы обратились к французскому опыту конституционного регулирования парламентского права, то стоит обратить внимание и на ограничения, которые вводит Конституция Франции на полномочия парламента в отношении принятия финансовых законов. В частности, о расходовании бюджетных средств. Думаю, очень хорошо, что проект временной специальной комиссии - в отличие от проекта Конституционной комиссии - не содержит положений об эмиссионном покрытии бюджетного дефицита. Однако сохранена норма, согласно которой источниками покрытия дефицита госбюджета являются внутренние и внешние займы. Да, современные государства не могут существовать без некоторого дефицита своего бюджета. Но ведь главная проблема - допустимый размер государственного долга. Конечно, сегодня мы практически остановили инфляцию, не злоупотребляем эмиссионным покрытием дефицита бюджета. Однако внутренний государственный долг Украины растет угрожающими темпами, а ведь это - несостоявшиеся инвестиции в структурную перестройку экономики, в науку и новые технологии, в будущее страны. Убежден, что в сложившейся ситуации будет весьма разумным ввести конституционную норму, исключающую возможность принятия предложений и поправок, выдвигаемых депутатами парламента, которые имеют следствием создание новых или увеличение имеющихся расходов государства, а также способствуют сокращению поступлений в бюджет. Подобная норма имеется в Конституции Франции и сформулирована достаточно жестко и недвусмысленно.

- Наверное, сделать это было бы неплохо, но ведь выше вы так убедительно говорили о конституционной логике... Разве не произойдет ненужное «утяжеление» конституционного документа вследствие введения в него различных второстепенных вопросов?

- Категорически не согласен с вами! Как раз совсем наоборот - такая норма приводит только к усилению логики конституционного проекта. О Конституции часто говорят, что она является контрактом между обществом и государством. А ведь она еще и контракт с будущим, с будущими поколениями. И увеличивая сегодня государственный долг, мы навязываем потомкам невыгодные и обидные для них условия контракта - обрекая их на выплату процентов по нашим долгам, на инвестиционный голод, на финансово-экономические трудности, да и вообще подрываем экономическую безопасность государства, которое будет существовать через много лет после нас...

- Вы меня убедили. И какие же еще аспекты парламентской деятельности, по-вашему, обязательно должны регулироваться Конституцией?

- Остановлюсь лишь на основных, по моему мнению, аспектах.

Так, сейчас в парламенте налицо некая неразбериха с фракциями, спровоцированная конституционной неопределенностью с принципами их формирования. В то время, когда выборы в нынешний Верховный Совет проводились вовсе не по партийным спискам, созданные в парламенте фракции настаивали на партийной «определенности» депутатов. Кстати, фракция социалистов так бы никогда в парламенте и не появилась, если бы ее состав не был дополнен не социалистами. И это лишь один из примеров того, каким образом за счет подобных «неувязок», по сути, немногочисленно представленные в парламенте партии могут искусственно усиливать свою влиятельность и - как следствие - получать дополнительные основания претендовать на посты (в том числе и руководящие) в комитетах и комиссиях. Очевидно, что если парламент не в состоянии позаботиться о своих легитимных правилах игры, то «позаботиться» должен об этом Основной Закон.

Стоило бы, очевидно, четко расписать полномочия руководства парламента. Правда, в проект временной специальной комиссии специально введена статья, которая, по замыслу авторов, должна конституционно регулировать его полномочия. В частности, речь идет о главе Народной Рады и о его заместителях. Однако если полномочия спикера в документе определены, то о функциях его заместителей нет ни слова. Хотя в ныне действующем Регламенте Верховного Совета сказано, что полномочия первого заместителя и заместителя спикера определяются Конституцией Украины. Вообще же нынешнему положению заместителей председателя Верховного Совета я глубоко сочувствую: когда они находятся в зале, но сидят только в президиуме - и чуть ли не играют роль статистов при спикере. Может быть, им следовало бы поручить организацию работы парламента по неким крупным секторам, направлениям, координацию работы комиссий. Ввести, скажем, должность вице-спикера по экономическим вопросам (законодательству)... Это позволило бы и более рационально выстроить деятельность высшего органа законодательной власти, и поднять его кпд, и снизить нагрузку на главу Народной Рады.

А последнему - учитывая негативный опыт работы нынешнего Верховного Совета - возможно, стоило бы конституционно предписать выйти из партии на время исполнения им своих обязанностей либо, по меньшей мере, приостановить членство, чтобы, как я уже говорил, парламент не превратился в партийный филиал.

- Насколько я понимаю, члены временной специальной комиссии попытались застраховаться от подобных случаев, введя статью об отзыве спикера.

- Совершенно верно. Ст. 88 проекта временной специальной комиссии гласит: «Народная Рада выбирает из своего состава главу Народной Рады, первого заместителя и заместителя главы Народной Рады и отзывает их». Такая формулировка предполагает, что руководство парламента будет более подконтрольным депутатам. Но возникает вопрос: не теряется ли при этом самостоятельность спикера, как руководителя парламента, как политической фигуры? По-моему, стоило бы перейти на более жесткое конституционное регулирование полномочий и функций спикера и его заместителей, но при этом пусть они избираются на весь срок легислатуры. Тогда, подчеркну, исключается вариант, при котором на руководство высшего законодательного органа, ведущее взвешенную политику, давит партийное или иное большинство. Тем более, что в этом мы уже имели возможность убедиться не единожды...

- Так каковы же перспективы конституционного процесса в Украине?

- К сожалению, пока еще неопределенные и труднопрогнозируемые: слишком узок коридор выбора, мало степеней свободы. Фактически перед страной стоит дилемма. Выбрав проект согласительной комиссии, мы достигаем некоего подобия компромисса. И шансы на прохождение документа через парламент повышаются. Но по принятии Конституции в такой редакции страна оказывается в ситуации, аналогичной сложившейся в июне 1995 года, - когда компромиссно приходили к Конституционному договору. Правда, тогда, уже после его подписания, все понимали, что состояние неопределенности временное. Конечно, и нынешняя Конституция принимается лишь на какое-то время, но это намного более длительный период времени, охватывающий собой весь период трансформации, в течение которого мы будем проводить экономические реформы - имеющие конечной целью построение социально ориентированного государства с развитой рыночной экономикой. Поэтому нам необходим не сиюминутный компромисс, а долгосрочная стабильность, основанная на согласии всех политических сил и слоев населения страны в целом, позволяющая спокойно реализовывать планы необходимой трансформации нашего общества. Так вот, взяв за основу проект временной согласительной комиссии, мы в данных условиях - исходя из соображений политической целесообразности - поступим, безусловно, правильно, но этим самым рискуем на длительный срок закрепить с помощью Основного Закона некую конституционную неурегулированность, конституционную нестабильность, что, конечно, не повышает гарантии политической стабильности державы.

Если же выбор падет все-таки на проект Конституционной комиссии, то, получив относительно более логичный конституционный документ, мы попадаем в зону высокого политического риска, связанного с проведением референдума, - причем с вынесением на него текста Конституции, не утвержденного парламентом даже в первом чтении - ведь шансы на то, что Верховный Совет согласится с этим вариантом Конституции, весьма невелики. И в этом случае объективно получается так, что по вине нынешнего руководства парламента конституционный процесс завершится без участия Верховного Совета и только всенародный референдум решит проблему выбора Украиной новой Конституции.