Кто эффективнее для громады: депутат-волонтер или депутат-профессионал?

Депутаты местных рад не получают ни зарплаты, ни компенсации за работу. Пять лет они — волонтеры. Зарплату может получать разве что секретарь рады, а в отдельных случаях — глава бюджетной комиссии.

Депутаты местных рад, среди прочего, занимаются ресурсами громады, распределяют местные бюджеты, которые могут исчисляться миллиардами, и формируют бюджетную политику, утверждают стратегию развития громад. То есть это работа с критически высоким уровнем ответственности и высокими коррупционными рисками.

Высокая конкурентная заработная плата могла бы разрушить еще один барьер на пути к участию в выборах квалифицированных специалистов, которые идут в рады не ради дерибана местных ресурсов. Однако «Рух ЧЕСНО» говорит лишь о потенциально добропорядочных депутатах, которые не идут на выборы потому, что не могут позволить себе такие дополнительные нагрузки на бесплатной основе. К сожалению, в коррупционном государстве высокая зарплата не всегда снимает вопрос коррупции. Примеры — народные депутаты получают хорошую зарплату, что, однако, не исключает «конвертов» от спонсоров и лоббистов. Украинские судьи «зарабатывают» в несколько раз больше, чем средний украинец, но пока что так и не несут справедливого правосудия.

К тому же, в отличие от нардепов, депутаты местных рад имеют право заниматься бизнесом и сочетать свою должность с любой другой профессиональной деятельностью. Это лишь повышает коррупционные риски и потенциальные конфликты интересов во время голосования.

«Рух ЧЕСНО» смоделировал, сколько средств может идти из местных бюджетов на выплаты депутатам, а также сравнил эти суммы с объемом средств, которые бюджеты громад израсходовали в связи с коррупционными скандалами.

У каких депутатов есть заработная плата?

В Украине заработную плату из местного бюджета получают лишь мэры городов и секретари местных рад. При этом, в отличие от прочих депутатов местных рад, секретари не имеют права сочетать свой мандат с другой работой (кроме преподавательской, научной и творческой деятельности).

Отдельные местные рады также назначают зарплаты депутатам, у которых повышенная нагрузка, в частности главам комиссий при местных радах. Так, в Киеве сейчас зарплата предусмотрена для главы бюджетной комиссии (самая большая комиссия в раде), кроме того ее можно назначить руководителям других комиссий. По словам директора программ практической политики Института политического образования Александра Солонтая, в некоторых областных радах на зарплатах могут быть до шести-семи депутатов.

В 2020 году постановлением Кабмина работникам органов исполнительной власти были установлены новые оклады.

Несложно убедиться, что официальные оклады мэров и секретарей рад вообще сравнимы с официальным уровнем средней зарплаты в соответствующих населенных пунктах.

Таким образом даже немногочисленные оплачиваемые должности в городской раде не могут рассматриваться как престижная и выгодная с финансовой точки зрения работа.

При этом следует отметить, что реальный уровень заработных плат мэров или секретарей рад часто существенно выше. Рады имеют право назначать им надбавки. Но наличие таких надбавок, как доказало исследование «Руха ЧЕСНО», зависит исключительно от политических факторов, а не от успешности политика на этой должности.

Действующий закон о статусе местного депутата предусматривает возможность возмещения средств за отдельные обязанности депутата. Например, оплату проезда, профильное обучение или даже за потерянные рабочие дни. Впрочем, наличие и сумма таких выплат зависят от местных программ самоуправления и от того, заложили ли депутаты средства на них в бюджет на текущий год. И тут вступают в игру политические отношения и расписание сил внутри каждой городской рады.

Часто выплаты символичны. Так, ныне упраздненная Борзнянская райрада Черниговской области с 2010 года оценивала депутатскую деятельность в 30 гривен в сутки. Еще чаще местные рады вообще не принимают таких программ.

Обычно «наиболее обеспечены» депутаты областных рад, потому что «на этом уровне отсутствуют мэры; глава, первый заместитель и заместитель являются такими же депутатами, как и остальные депутаты», объясняет Институт политического образования.

Зарплаты депутатов: за и против

В западных странах практикуют разный подход к выплатам местным депутатам. К примеру, во многих городах США они получают невысокую ежемесячную зарплату, которая приблизительно равняется средней зарплате учителя, но в разных штатах и общинах выплаты очень отличаются. Зато в Польше у местных депутатов нет таких зарплат, но они получают выплаты за отголосованные на сессии вопросы. В Германии зарплату платят лишь депутатам Берлинского городского совета с его особым статусом. Другие депутаты получают символическую компенсацию за участие в сессионных и комиссионных заседаниях.

Введение заработной платы для местных депутатов могло бы стать частью более широких реформ административного устройства в Украине, среди которых — уменьшение количества депутатов и более суровые требования к их обязанностям и уровню компетенций.

За такую реформу, в частности, выступает мэр Новоукраинки (Кировоградская область) и председатель правления Всеукраинской ассоциации объединенных территориальных громад Александр Коренной: «Депутатов должно быть значительно меньше. Например, для моей громады это должно быть семь-девять депутатов, не больше, которых бы город оплачивал и с которых бы требовал. И тогда бы к этим депутатам были конкретные требования, соответствующее образование и так далее. И не было бы этой коллективной безответственности».

Рух ЧЕСНО

Такое мнение разделяет, в частности, первый заместитель главы комитета по вопросам местного самоуправления нардеп Роман Лозинский: «Сегодня многие из профессиональных и порядочных людей не хотят идти на волонтерскую работу. И, наоборот, те, кого интересует не зарплата, а коррупционные возможности, туда просто рвутся».

Это подтверждают и исследования, которые проводились в Бразилии в 2009 году. Здесь повышение зарплат для депутатов местных советов способствовало приходу в них более квалифицированных специалистов (по уровню образования и предыдущему месту работы). Такие депутаты инициировали больше решений и улучшали уровень развития местной инфраструктуры.

Действующий нардеп от «Голоса» и бывший депутат Киеврады Андрей Осадчук называет отсутствие заработных плат у местных депутатов одной из основных причин коррупции в городских радах: «За полтора года работы в Киевраде я убедился и утверждаю — это полноценная работа. Бесплатные депутаты и дешевые государственные чиновники стоят очень дорого бюджету».

Мэр Славянска Вадим Лях апеллирует к другим причинам — психологическим. По его мнению, много проблем в городах связаны с тем, что депутатство сегодня является общественной нагрузкой: «Отношение такое: хочу — выполняю работу качественно, а не хочу — нет. Или могу ходить лишь на 30% заседаний. Ответственность за это лишь политическая, аж на следующих выборах. Если ты получаешь бюджетные средства, то ты уже не можешь легкомысленно относиться к депутатской работе».

Рух ЧЕСНО

Важно также помнить, что депутатская деятельность не является работой с четко фиксированным временем. Это еще больше усложняет возможность совмещать депутатскую работу с другой карьерой. На это, в частности, обращал внимание бывший секретарь Киеврады Владимир Прокопив: «Среди наших депутатов есть руководители крупных компаний. А здесь комиссия, пленарные заседания переносятся со дня на день».

При этом надо учитывать вопрос величины громады. В малых громадах бюджеты, которыми занимается рада, значительно меньше (даже с учетом меньшего количества депутатов). Для них проблемой могут стать даже мизерные дополнительные затраты. К тому же депутаты менее загружены из-за меньшего количества пленарных заседаний и заседаний комиссии.

Член профильного комитета в парламенте Роман Лозинский считает, что местные рады должны самостоятельно решать вопрос заработных плат депутатов. Тем временем центральная власть должна дать им такую законодательную возможность, установить границы выплат и показатели эффективности (например, уровень присутствия на заседаниях рады и комиссий).

Оппоненты идеи оплаты депутатской работы обычно апеллируют к ценностным категориям. Так, глава Якимовской ОТГ (10 тысяч населения) Александр Правосуд утверждает, что баллотирование всегда должно быть самопожертвованием.

Похожая точка зрения и у и.о. мэра Харькова Игоря Терехова: «Работа депутатом — это призвание, а за призвание не платят!»

Фото: Ю. Сидоренко

Тем временем именно в Харькове журналисты обнаружили ряд коррупционных скандалов, связанных с конфликтом интересов. Например, по исследованию «Руха ЧЕСНО», самый богатый депутат Харьковской городской рады действующего созыва Игорь Арих возглавляет постоянную комиссию по вопросам транспорта и связи. Он же владеет корпоративными правами в 20 предприятиях, которые преимущественно связаны с транспортом. Так что бизнес политика непосредственно попадает в поле деятельности комиссии, которую сам депутат и возглавляет.

Общество не может и не должно рассчитывать лишь на жертвенность и честность потенциальных политиков, вместо этого нужно создавать им условия для честной работы.

Реформа децентрализации почти в 3,5 раза уменьшила количество депутатов в украинских городских радах. Еще важнее — она повысила финансовую состоятельность громад. Эти процессы привлекают внимание к необходимости профессионализации депутатского корпуса в местных радах. В связи с этим в 2020 году политики начали обсуждать вопрос финансовой компенсации депутатам местных рад, но дискуссия не вышла на уровень обсуждения реальных предложений.

В одной из первых редакций проекта закона о столице значилось, что депутаты являются должностными лицами, которые должны получать зарплату за свою работу. Один из авторов законопроекта, Дмитрий Гурин, называл на Facebook-странице сумму 70 тыс. грн как возможный объем такой зарплаты. Впрочем, в окончательную редакцию закона эта позиция не вошла.

Активнее указанную проблему обсуждали во время рассмотрения изменений в закон о местном самоуправлении. Однако и тогда обсуждение не было основательным. «На уровне экспертов вопрос дискутировался поверхностно. На уровне политических фракций этот раунд переговоров не состоялся», — комментирует Роман Лозинский.

Сколько могут потратить бюджеты на заработную плату депутатам?

Народных депутатов беспокоит принятие непопулярных решений, и они хотят понять, не являются ли конкурентные зарплаты слишком дорогим удовольствием для местных бюджетов разных уровней. «Рух ЧЕСНО» подсчитал приблизительный объем возможных затрат на зарплаты и сравнил его со средствами, которые бюджет громады теряет из-за одной коррупционной схемы.

Предыдущий созыв Киеврады проводил от 16 до 33 пленарных заседаний в год. А постоянная комиссия по вопросам бюджета (самая большая комиссия рады) — от 19 до 49 заседаний в год. К этим цифрам следует добавить рабочие дни, которые депутаты тратят на работу «в поле» в своих округах, на обработку проектов решений, в общественной приемной, по меньшей мере, раз в месяц.

Таким образом, в Киеве работа депутата отнимает больше половины рабочей недели. При таких условиях очень сложно сочетать работу депутата с другой занятостью. Поэтому депутатам местных рад с таким уровнем загрузки уместно платить ежемесячную зарплату. Чтобы в политику шли самые лучшие отраслевые профессионалы и топ-менеджеры с высоким уровнем квалификации, зарплата должна быть конкурентной уровню средств, которые они получают на других работах, или даже превышать его.

Для подсчета затрат мы используем формулу, близкую к той, по которой вычисляют объем заработной платы депутатам парламентов во многих восточноевропейских странах (в частности в Болгарии и Словакии). А именно: предположим, что депутаты должны получать зарплату, втрое превышающую официальный средний уровень зарплаты в регионе.

Что важно — именно эта формула вычисления применяется для того, чтобы оценить ориентировочный уровень затрат для местных бюджетов на случай соответствующей реформы.

Введение зарплаты следует совмещать с уменьшением количества депутатов в городских радах. В Украине местные рады сокращались перед местными выборами 2015 года. В прошлом году уменьшилось количество рад в связи с укрупнением ОТГ. Киев стал едва ли не единственным городом в Украине, где количество местных депутатов не уменьшилось ни в 2015-м, ни в 2020 году.

Количество депутатов в Киеве сравнимо с количеством представителей Парижа (163 на 2,2 миллиона населения) или Берлина (160 на 3,6 миллиона). Впрочем, в столице Украины их значительно больше, чем во многих других европейских столицах. В Лондоне, который примерно втрое больше Киева, их 25 (вместе с мэром), в Варшаве — 60 на 1,8 миллиона населения, в Риме — 48 на 2,8 миллиона, в Мадриде — 57 на 3,2 миллиона. Так что, меньшее количество депутатов в крупных городах и столицах — распространенная европейская практика. Напомним: в Киевраде 120 депутатов на три миллиона населения.

Цифра в 43 миллиона затрат в год может на первый взгляд показаться слишком большой. Впрочем, ее следует сравнить с некоторыми другими сумами. Так, общий объем бюджета Киеврады на 2021 год достигал 60,5 млрд грн.

Еще более показательным будет сравнение с сумами, которые бюджет теряет вследствие коррупционных схем. К примеру, преступный оборот денег в сфере здравоохранения в столице в 2014 году, по словам заместителя председателя КГГА Михаила Радуцкого, составлял 3,5 млрд грн. По официальному аудиту, лишь на строительстве беговых дорожек в парке «Наталка» в 2019 году бюджет города потерял 3,4 млн из-за завышения подрядчиком стоимости строительных работ.

Конечно, высокие выплаты депутатам не отменят коррупцию в местных радах в Украине, однако ликвидируют один из факторов коррупционного риска и повысят вероятность прихода в рады профессионалов, которые будут руководствоваться не дерибаном местного бюджета и ресурсов, а более благородными целями. Так что, если новый, более профессиональный и высокооплачиваемый состав Киеврады сможет предотвратить хотя бы несколько крупных коррупционных схем, бюджет города от этого финансово выиграет.

К тому же высокая зарплата даст возможность запретить депутатам Киеврады заниматься бизнесом или любой другой деятельностью, кроме представительства громады, что снизит еще один фактор коррупционного риска — конфликт интересов.

Депутаты Верховной Рады теряют заработную плату за прогулы. Наличие такой практики в других радах могло бы стимулировать их коллег на местном уровне более ответственно относиться к своим обязанностям.

Во многих крупных городах из бюджетов выделяются средства на депутатские фонды. «Рух ЧЕСНО» писал, что фонды в Украине функционируют как метод легального гречкосеятельства за счет бюджетных средств. При этом затраты из бюджета на них даже больше, чем возможный объем затрат на зарплаты депутатов. Именно средства, которые города тратят на депутатские фонды, можно использовать на оплату труда депутатов.

В местных радах районов или меньших городов сессии и заседания комитетов проходят приблизительно вдвое реже, чем в столице. Так, в 2020 году Скадовская городская рада (23 тысячи населения в ОТГ) провела 10 сессий, Острожская (43 тысячи) — 17, Гуляйпольская (19,5 тысячи) — 16, Мерефьянская (25,6 тысячи) — 12. С таким уровнем загрузки неуместно предлагать внедрять ежемесячную зарплату. Более уместным форматом для малых громад, а также для областных и районных рад будут выплаты (компенсация) за один день работы депутата.

Мы подсчитали, сколько средств израсходует бюджет Львовской областной рады на компенсацию работы депутатам при условии аналогичного принципа начисления. Затраты для каждой из местных рад будут отличаться, в зависимости от количества депутатов и среднего уровня зарплаты в громаде.

Для сравнения: бюджет Львовской областной рады на 2021 год составляет 5,1 млрд грн.

Эти суммы также значительно меньше, чем средства, которые местные бюджеты теряют из-за коррупционных схем или неэффективных управленческих решений. Так, специалисты Северо-Восточного офиса Госаудитслужбы установили, что в 2017–2020 годах бюджет Купянской городской рады (Харьковщина) недополучил в общем 46 млн грн из-за нарушений и неэффективных решений, среди которых, в частности, слишком низкие арендные ставки на землю и налоги на недвижимое имущество.

Больше статей Андрея Любарца читайте по ссылке.