КОНСТИТУЦИОННАЯ РЕФОРМА — НАЧАЛО ИЛИ КОНЕЦ УКРАИНСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ?

Теоретически у нас все есть. Главное — этого дождаться. Незыблемость тихого украинского рая очевидна. Турки с москалями приходят и уходят, а девочки с веночками и дедушка с бандурой пребывают вечно

Густав Водичка. «Пределы рая»

Современная украинская нация и современное Украинское государство очень похожи на Ирак и иракцев. Кадры победного шествия американской армии по территории Ирака поразили мир. Куда девалась мнимая мощь Хусейна? Куда девалась иракская армия и иракские патриоты? Мы видели только ликующий иракский народ, приветствовавший победителей и уничтожавший памятники своего бывшего вождя. Возвращаясь к эпиграфу, можем отнести его и к иракцам, у которых теоретически тоже все есть (даже нефть, в отличие от украинцев) и которые уже скоро дождутся богатства и благосостояния. Демократический мир должен был бы радоваться такой реакции иракцев на «освободителей», но почему-то не хочется радоваться. Отсутствие какого бы то ни было сопротивления иностранной интервенции, даже если преследовала она в общем-то благородную цель, свидетельствует о несформированности иракской нации и неготовности этой нации иметь собственное независимое государство. Трудно представить себе любую современную государствообразующую нацию, которая бы радостно приветствовала оккупантов. Но общество, построенное в Ираке, напоминало скорее совокупность различных групп и племен, державшихся вместе лишь благодаря готовности этих групп повиноваться диктатуре. Иракское общество состоит из граждан, исповедующих различные течения ислама, из людей, принадлежащих к различным национальным группам, не выработавшим политические механизмы сосуществования. По сути, демократическая конституция — это и есть тот механизм сосуществования групп, образующий государство.

Украина, к сожалению, до сих пор не имеет всех необходимых законодательных предпосылок для общего сосуществования таких групп. Украина разделена национально, если под национальностью понимать собственную самоидентификацию граждан, а не только биологическое происхождение. Часть граждан идентифицируют себя украинцами и являются носителями украинских традиций и ценностей, часть — и это почти половина населения, до сих пор являются носителями советских традиций и ценностей, которые далеки от аутентичной украинской культуры. Значительная часть граждан считает себя русскими. Мы не упоминаем здесь другие национальные меньшинства, поскольку они не претендуют на позиционирование себя в качестве титульных наций. Религиозно украинцы тоже разделены между несколькими крупнейшими церквами — Русской православной, греко-католической, различными ветвями самопровозглашенных украинских автокефалий и протестантской. Роль всех этих церквей в обществе продолжает оставаться в известной степени маргинализированной из-за того, что значительная часть населения — атеисты еще с советских времен. Экономически и политически украинская элита разделена на региональные кланы. «Донецкие», «луганские», «днепропетровцы», «киевская группа» — эти названия используют украинские политологи и журналисты для определения различных центров влияния и концентрации капиталов. Украинские политические партии также формируются не вокруг различных политических идеалов и ценностей, а вокруг лидера, культурной самоидентификации членов партии, региональных кланов. Так, СДПУ(о) сформирована вокруг так называемой «киевской группы» бывших партийных, комсомольских чиновников и хозяйственников. Блок «Наша Украина» опирается на галичан, жителей Центральной Украины (большинство из которых идентифицируют себя с украинской нацией), представителей крупного бизнеса, которых вытеснили всеми возможными способами из ресурсного украинского рынка. Все входящие в блок группы возлагают надежды на популярность своего лидера Виктора Ющенко. Коммунисты, как, кстати, и большинство центристских партий, входивших в блок «За единую Украину!», опираются на граждан, идентифицирующих себя с бывшей великой советской нацией. Электорат этих партий разделяют лишь отличия в отношении к свободному рынку. Партии Тимошенко и Мороза опираются в основном на популярность собственных лидеров.

Следовательно, если бы мы пытались разделить украинский парламент на большинство и меньшинство по западноевропейским моделям, базирующимся на различиях в отношении к участию государства в регулировании рынка и социальном обеспечении населения, то получили бы только две группы: коммунистов и всех остальных, без исключения декларирующих преданность принципам свободного рынка со значительными социальными гарантиями, то есть стоящих на основах европейской социал-демократии.

По религиозным симпатиям партии и блоки тоже склоняются к различным церквам. «Наша Украина» близка к автокефальным православным церквам и греко-католикам; партии, входившие в блок «За единую Украину!» — к церкви Московского патриархата, всех остальных можно считать атеистами.

Политические, экономические, социальные, культурные и религиозные нужды многих граждан Украины остаются неудовлетворенными, поскольку представляющие их в элите политики не выработали механизмы подобного удовлетворения. Это приводит к политической апатии в обществе, потере веры в будущем и в конце концов к деградации украинской политической нации.

Страны Восточной Европы не имели подобных проблем с культурным разнообразием, как Украина. Это позволило им во время реформирования своих законодательных систем по образцам Европы Западной избежать проблем с удовлетворением культурных нужд населения. Вместе с тем политическая система этих стран изначально строилась на двухпартийной модели. Бывшие коммунисты готовы были дрейфовать в направлении социал-демократии, а бывшие диссиденты, или демократы, отстаивали правые ценности и опирались на религиозные традиции. Согласие между двумя этими группами завершилось быстрыми законодательными реформами.

По объективным историческим причинам Украина не смогла двигаться таким путем. Согласие в Украине по тем же причинам, о которых мы говорили в начале этой статьи, должно базироваться на значительном количестве компромиссов. Если эти компромиссы не будут достигнуты, то единственным способом сосуществования граждан на нашей стратегической территории в центре Европы станет квазигосударственность «под патронатом» одной из супердержав. Если после 11 сентября, когда наметилось значительное потепление в отношениях со США и Россией, можно было предположить, что американцы позволят россиянам быть соседом-жандармом в Украине, то после поражения Ирака и очередной геополитической ошибки России Украина попадет под влияние одной супердержавы, оставшейся в современном мире. Это влияние будет тем сильнее, чем меньше будет согласия между различными группами в украинском обществе и разными украинскими политиками. Соответственно интересы Украины, состоящие из интересов всех этих групп, не будут приниматься во внимание.

Именно поэтому все группы должны быть заинтересованы в реальной, демократичной законодательной реформе.

Предлагает ли подобную реформу кто-либо из украинских политиков? Анализ законодательных инициатив Президента Кучмы, законопроектов Мороза и Договора о совместных действиях, предложенного «Нашей Украиной», свидетельствует о том, что украинские политики еще далеки от взаимопонимания и пытаются лишь в той или иной мере создать для себя возможности либо прихода к власти, либо удержания власти любой ценой. Парадокс заключается в том, что результатом узурпации власти без учета политических, экономических и общественных интересов всех групп будет иракский вариант развития событий, когда группа узурпаторов будет уничтожена, как партия БААС, а государственность Украины может быть поставлена под значительную угрозу. Большинство политических лидеров Украины до сих пор возлагают надежды на возможные договоренности то ли с американцами, то ли с россиянами, которые позволят своим будущим политическим партнерам руководить государством недемократическим образом. Но надежды эти иллюзорны. Пример Саддама, которого тоже когда-то поддерживали американцы, как и пример талибов, должен стать серьезным предостережением для украинских политиков. Россияне, кстати, тоже меняли отношение к своим протеже в различных странах, как, например, в том же Афганистане, куда сначала привозились лидеры на советских танках, а потом советский спецназ этих лидеров уничтожал.

Когда мы говорим о законодательной реформе, то имеем в виду не только и не столько реформу конституционную, сколько приведение всего украинского законодательства в соответствие с рекомендациями Совета Европы и с образцами законодательства стран—членов Европейского Союза. С нашей точки зрения, украинская демократия требует прежде всего эффективных и независимых судов, общественного контроля над силовыми ведомствами, создания общественных демократических электронных масс-медиа, обеспечения эффективного и независимого местного самоуправления. Реформ в этих областях было бы вполне достаточно. Почему? Попытаемся объяснить по пунктам.

1. Необходимость эффективной и независимой судебной системы. Если суды будут независимыми, то с их помощью можно будет привлечь к ответственности всех пытающихся нарушить законы — от Президента до обычного гражданина. Незаконное давление налоговой на бизнесмена и политика, коррупция среди государственных служащих, нарушения антимонопольного законодательства, давление на масс-медиа, незаконные увольнения чиновников, противозаконная приватизация — все это можно остановить путем осуждения виновных в указанных злоупотреблениях. И наоборот — независимые суды нельзя будет использовать для политических и экономических расправ. Чтобы суды были независимыми, необходимо назначать судей только один раз и пожизненно. Как можно, например, считать независимым судью, которого не назначила Верховная Рада, если ему приходится выступать против засевших в парламенте лоббистов? Нужно ввести дополнительные механизмы, которые бы исключали возможности для коррупции судей. Необходимо, например, законом запретить судьям каким бы то ни было образом общаться с представителями сторон за пределами судебного процесса. Назначение членов Высшего совета юстиции требует упрощения. Членов совета должны назначать только парламент и съезд судей. Нужно избавиться от иллюзий, что съезды адвокатов, научных сотрудников и т.п., участвующих в формировании Высшего совета юстиции, имеют какое бы то ни было положительное влияние на его деятельность. В совет могут также входить председатель Верховного суда, председатели специализированных судов и министр юстиции. Как можно скорейшее внедрение административного судопроизводства тоже необходимо. В Украине принято соответствующее законодательство, но функции административных судов отличаются от европейских традиций. Там административные суды осуществляют контроль за деятельностью публичных администраций, определяют соответствие законам постановлений органов местного самоуправления и местных органов правительственных администраций. Устранение разногласий между базовыми документами правовой системы — прежде всего, кодексами является необходимым для эффективной работы судов. С нашей точки зрения, нужно отменить, или хотя бы приостановить введение в действие Хозяйственного кодекса, противоречия текста которого с новым Гражданским кодексом могут вообще сделать невозможным правовое регулирование гражданских (в том числе предпринимательских) отношений с 1 января следующего года. Судебная система должна быть эффективной по отношению к высшим должностным лицам государства и чиновникам высокого ранга. Для этого необходимо ввести Государственный трибунал так, как это практикуется в большинстве европейских стран.

2. Общественный контроль над силовыми ведомствами. Если ни один из государственных служащих, депутатов всех уровней и, наконец, предпринимателей не сможет использовать МВД, СБУ, налоговую администрацию, армию для узурпации власти, давления на оппозиционеров, журналистов, предпринимателей, это создаст конкурентную среду как в политической, так и в экономической жизни страны. Кстати, бывший президент США Р.Никсон пытался использовать налоговую службу для собственных политических целей. После известного «уотергейтского» скандала законодательно были введены эффективные механизмы недопущения такой ситуации.

3. Создание общественных электронных масс-медиа и культурная политика. В случае обеспечения двух предыдущих пунктов состояние свободы слова в государстве значительно улучшится. Вместе с тем в обществе необходимо создать предпосылки для обеспечения культурных потребностей всех групп, проживающих в Украине. Только общественное радио и телевидение смогут обеспечить эти потребности и стать стержнем для культурного объединения украинской политической нации. Культурная политика должна стать приоритетной и стимулировать быстрое и динамичное развитие всех отраслей культуры с учетом культурного разнообразия Украины. Престиж украинской национальной культуры должен культивироваться прежде всего высшими должностными лицами государства, посещение которыми концертов не самых выдающихся иностранных «звездочек» фактически в соответствии с протоколом и нормами политической этики свидетельствует о поддержке только этих неукраинских направлений массовой культуры. Не менее важно обеспечить постоянный диалог между разными общественными группами через общественные масс-медиа.

4. Обеспечение эффективного и независимого местного самоуправления. Административная реформа должна стать основой для налоговой реформы и обеспечить местные общины необходимыми средствами для реализации собственных потребностей. Распорядители бюджетов всех уровней должны быть выборными, а не назначенными.

Только некоторые из указанных пунктов привлекают внимание и оппозиционных, и провластных политиков. Вокруг чего, однако, разворачиваются основные споры? И Виктор Ющенко, и Александр Мороз предлагают ввести пропорциональную систему избрания депутатов. То есть предлагается, чтобы депутатов избирали только по общенациональным партийным спискам. Но в таком случае в парламенте будут заседать одни лишь бизнесмены, финансирующие партии, и популисты, которые будут постоянно находиться в Верховной Раде, а следовательно, на экранах телевизоров. Большинство из этих людей станут постоянно жить в Киеве и никоим образом не будут отстаивать интересы регионов. Зато, например, голосование по региональным партийным спискам позволило хотя бы как-то обеспечить ответственность политиков перед избирателями. Запрет самовыдвижения тоже ограничивает права граждан. В большинстве европейских стран партийное представительство в парламенте не запрещает гражданам самостоятельно выдвигаться в региональных округах. Другое дело, что преодолеть необходимый процент голосов для представительства от региона отдельному гражданину будет сложнее, нежели региональному партийному списку. Жесткая позиция по поводу общенациональных партийных списков со стороны оппозиции оправдывает желание Леонида Кучмы ввести вторую, верхнюю палату парламента. Другое дело, что функции этой палаты в президентских предложениях заключаются отнюдь не в отстаивании интересов регионов.

Поскольку оппозиционеры настаивают на партийных списках, Президент настаивает на перераспределении властных полномочий между разными ветвями власти.

Президент предлагает избирать судей только на 10 лет. Уверены, это сделает их еще более зависимыми от представителей как законодательной, так и исполнительной власти, чем сейчас. Причем и в центре, и на местах. Процесс принятия действительно независимых решений, все активнее происходящий сейчас не только на уровне Верховного суда Украины, но и в некоторых местных судах, может просто остановиться.

Президент предлагает принимать законы на референдуме. Но возникает почти риторический вопрос: каким образом каждый из 48 млн. граждан или хотя бы имеющие избирательное право внесут свои поправки в каждую из статей проголосованных законов? Для чего нужен парламент, если мы изобретем способ непосредственного голосования за каждую из статей закона каждым из избирателей? И где у каждого избирателя будет кнопка, на которую нужно нажимать во время поименного голосования? Европейская конституционная практика предусматривает вынесение на референдум только вопросов, имеющих особое значение для государства. На референдуме, например, может голосоваться вступление государства в ЕС или в НАТО, либо в интеграционные объединения в рамках СНГ, если возникнет законодательная потребность узнать мнение населения.

Президент предлагает создать две палаты парламента. Верхняя палата, вопреки всей мировой практике, в президентском законопроекте имеет намного больше полномочий, чем нижняя палата. Следовательно, в соответствии с законопроектом, от президента и верхней палаты будут зависеть все силовые министры, министр иностранных дел, министр по чрезвычайным ситуациям, председатель налоговой администрации, генеральный прокурор, Национальный совет по вопросам телевидения и радиовещания, члены счетной палаты, уполномоченный по правам человека, председатель Национального банка и члены совета Национального банка, Центральная избирательная комиссия, Конституционный суд и все судьи. Верхняя палата и президент могут не допустить принятия любого закона нижней палатой. Фактически речь идет о концентрации всей власти в стране в руках нескольких десятков лиц: членов верхней палаты, губернаторов, силовых министров и, наконец, президента и председателя верхней палаты, которые их контролируют.

Итак, что мы получим в результате: нижнюю палату, сформированную по партийным спискам без какого-либо влияния на политическую и административную жизнь государства; верхнюю палату, в которую смогут попасть лишь чрезвычайно богатые люди, поскольку стоимость предвыборной кампании в верхнюю палату возрастет пропорционально увеличению избирательного округа, то есть примерно в 10 раз; нижнюю палату, в функции которой будет входить лишь назначение безответственного Кабинета министров; безответственный Кабинет министров, поскольку как он может за что-либо отвечать, если налоговая администрация ему не подчиняется? Сможет ли работать такая система в интересах всего народа? Безусловно, не сможет. И не будет. Если такая система будет введена, то это приведет к построению в Украине не просто диктаторского режима, а недееспособного диктаторского режима, вынужденного постоянно нарушать собственные законы. Иными словами, это приведет к потере Украиной признаков государства. Кстати, почему именно верхнюю палату, членов которой избирают на региональном уровне, планируют наделить правом решать вопросы, относящиеся к национальной безопасности? Почему именно верхняя, а не нижняя палата, члены которой представляют население всей страны, а не отдельного региона, будет контролировать выполнение бюджета?

Говорят, в ближайшее время Президент согласится на изъятие некоторых положений из собственных предложений. В частности, это может касаться пунктов о введении двухпалатного парламента. В чем тогда останется смысл реформы? В абсурдном принятии законов всем взрослым населением, которое будет подменять собой парламент? В непосредственном подчинении Президенту министров, которые даже сейчас подчиняются премьер-министру? Города Украины, видимо, за государственные средства, разукрасили биг-бордами с призывами поддержать реформу. Если Президент предложил обсудить положения, то какой-то анонимный участник обсуждения желает навязать населению свое мнение посредством биг-бордов. Кто этот неизвестный? Какой лицензией он пользуется? Об этом на биг-бордах ни слова. Украинское радио, телевидение за государственные деньги занимаются пропагандой определенных политических идей среди населения. Подобная пропаганда является запрещенной как в любой европейской стране, так и в США. Только диктаторские и автократические режимы используют средства налогоплательщиков для пропаганды среди населения. Тем более абсурдной выглядит пропаганда безграмотная. Общеполитическую безграмотность иногда демонстрируют как сторонники Президента, так и оппозиция. Политическая безграмотность, порожденная отсутствием политической культуры и ответственности, приводит к непоследовательному поведению всех политических сил. Чего стоит, например, голосование за программу правительства? Оппозиция, поддержавшая программу правительства, является фактически уже не оппозицией, а частью большинства. Никакие законодательные механизмы не позволят закрепить статус оппозиции или большинства, если этот статус не будет подтвержден конкретными действиями. Европейская конституционная традиция не предусматривает законодательного закрепления понятий «большинство» и «оппозиция». Большинство — это те, кто голосует за правительство и поддерживает его. Как только большинство распадается, оно превращается в меньшинство. Уже новое большинство выражает недоверие к правительству и формирует новое. Если этого не происходит, парламент распускается. Почти все это возможно даже при современной Конституции. Нарушения прав меньшинства, о которых говорит оппозиция, очень часто являются обычным нарушением закона. Но исправить нарушения закона может лишь независимая судебная система. К сожалению, противостояние в обществе происходит не по линии президент—оппозиция, а по линии «те, кто, используя Президента, узурпировал власть» против тех, кто к этой власти стремится. Проблема первых состоит в том, что, подавая от имени Президента предложения, вызывающие скептическую ухмылку любого европейца, они дискредитируют Президента не только как личность, но и как государственный институт, представляющий это государство. Но оппозиция тоже не отличилась никакими успехами ни в законотворческой деятельности, ни в достижении независимости судов, ни в обеспечении хотя бы какого-то плюрализма в масс-медиа.

Оппозиционеры также не предложили действенных механизмов, которые гарантировали бы сегодняшней провластной элите возможность дальнейшего демократического существования. Только такие предложения могли бы обеспечить прозрачность следующих президентских выборов. Сможет ли победить представитель оппозиции на выборах, если не заручится поддержкой этой провластной элиты? Сомнительно. Подобный пример мы имели только в бывшей Югославии. И удалось это лишь благодаря западному военному вмешательству. Готов ли Запад к такому вмешательству в Украине и к прямому конфликту с Россией? Сегодня нет. Из патовой украинской политической ситуации существует лишь один выход — приведения украинского законодательства в соответствие с общепринятыми европейскими традициями, достижение договоренности между всеми влиятельными политическими силами, поиск баланса интересов между разными общественными группами в Украине и удовлетворение их социальных, экономических и культурных потребностей.