Конституционная реформа: непродуктивный процесс продуцирования ошибок

Начатый полтора года назад нынешней властью конституционный процесс в Украине зашел в тупик. Чтобы выйти из него, нужно, во-первых, суметь признать допущенные ошибки, а во-вторых, выработать четкий и согласованный план действий на будущее.

Год назад, 16 января 2015-го, как раз в день годовщины принятия так называемых диктаторских законов, президент Украины подал в парламент законопроект о внесении изменений в Конституцию Украины по неприкосновенности народных депутатов и судей (реестр. №1776). Это была уже вторая инициатива главы государства, связанная с корректированием Основного Закона в новых условиях. До того, в июне 2014 г., он направил в парламент законопроект "О внесении изменений в Конституцию Украины (по полномочиям органов государственной власти и местного самоуправления)" (реестр. № 4178а). А после того еще два: "О внесении изменений в Конституцию Украины (по децентрализации власти)" (реестр. №2217а) и "О внесении изменений в Конституцию Украины (по правосудию)" (реестр. № 3524).

Главные вопросы: отвечает ли организация конституционного процесса европейскому конституционализму? Можно ли ожидать, что результатом этого процесса станет безупречная с точки зрения легитимности и доверия обновленная Конституция Украины? Есть ли вообще возможность принять изменения в Конституцию? Для ответа на них достаточно проанализировать ход событий конституционной реформы, инициированной постмайдановской властью.

В европейской традиции есть много разных процедур, но нет унифицированного варианта конституционного процесса. Это всегда предмет регулирования национального законодательства. Вместе с тем, по моему мнению, крайне важно при этом соблюдать принцип верховенства права, демократии и свободы. Украинская власть упорно пренебрегает этим инструментарием. Не желает учитывать, что необратимость революционных изменений в стране, переживающей дефицит легитимности властных учреждений и перманентный кризис доверия, возможна лишь тогда, когда право доминирует над текущим политическим интересом, а власть имеет как демократическую, так и конституционную легитимность. И это особенно важно, когда страна страдает от кровавой внешней агрессии.

Если бы не указанные обстоятельства, можно было бы вести речь лишь о содержании предложенных изменений в Конституцию. Но ситуация, в которой оказалась Украина, повышает значение того, каким образом эти изменения вносятся в Основной Закон, то есть значение легитимности самого конституционного процесса.

Несмотря на богатое различными подходами конституционное наследие, все же существует доминирующий подход, согласно которому во время чрезвычайных ситуаций, прежде всего в условиях войны, изменения в конституцию не вносят. Такой подход сформулирован также в части второй статье 157 нашей Конституции, которая запрещает менять ее в условиях военного или чрезвычайного положения. Как правило, разные страны мира действуют в этом контексте традиционно. Например, 13-ю поправку в Конституцию США, отменявшую рабство, предложили во время Гражданской войны, в январе 1865 г., но приняли только в декабре того же года - уже после установления мира в стране. Из этого общего правила есть и исключения. Так, во Франции во времена президентства Шарля де Голля приняли новую Конституцию, хотя страна в это время воевала с алжирскими сепаратистами. Правда, эту восьмилетнюю военную операцию, унесшую жизни десятков тысяч граждан, называли "операцией по восстановлению порядка" и войной признали только в 1999 г. Что касается наших нынешних реалий, то стоит прислушаться к мнению спецпредставителя Генсека ООН Л.Брахими, который считает, что способ разработки конституции в стране, где идет война, может играть ключевую роль в восстановлении и укреплении государства и политической системы, а также в обеспечении устойчивого мира. Тем более что такой подход исповедует не только ООН, но и Совет Европы и, прежде всего, ее экспертное учреждение - Венецианская комиссия.

Когда говорят пушки…

С марта 2014 г. Украина уже была объектом российской агрессии в формате так называемой гибридной войны. Но глава государства, подавая 26 июня 2014 г. в парламент законопроект о внесении изменений в Конституцию, проигнорировал это обстоятельство. Это была первая грубая ошибка в организации конституционного процесса. Из-за скрытых интересов не провели открытую, широкую, аргументированную дискуссии о возможности применения в Украине мультиуровневого подхода к конституционным изменениям: как основы для реформирования страны; как пути к стабильному миру. Нынешняя власть, с одной стороны, оказалась неспособной продемонстрировать европейский подход к конституционным изменениям, утратив инициативу в своем же конституционном процессе. С другой - не сумела предвидеть, что, даже при отсутствии широкой дискуссии, проблема изменений в условиях войны обязательно возникнет в Конституционном суде Украины. Ведь военные действия на Востоке Украины были новыми как фактическими, так и международно- и внутренне-правовыми условиями. Так и произошло, когда перед КСУ встала задача дать заключение о соответствии законопроекта по неприкосновенности народных депутатов Украины и судей требованиям статей 157, 158 Конституции.

Это заключение (№ 1-в/2015) готовилось в суде с февраля по июнь
2015 г., то есть в течение пяти месяцев. И это несмотря на то, что с 1999 по 2015 г. КСУ уже принял семь (!) решений и определил правовые позиции по указанным вопросам. Оснований для их изменения теперь КСУ не установил. Очевидно, что проблема этого производства была связана не с содержанием конституционных изменений, а с установлением юридической определенности относительно возможности вносить изменения в Конституцию в условиях аннексии части страны, совершения военных преступлений и преступлений против человечности на ее территории.

В конце концов, суд признал, что "на момент предоставления им этого заключения решения о введении в Украине или в отдельных ее местностях военного или чрезвычайного положения по процедуре, определенной Конституцией Украины, не принято, поэтому правовых оснований, делающих невозможным внесение изменений в Конституцию Украины, нет". Однако доктринальный анализ, содержавшийся в отдельных мнениях судей КСУ, которые основывались на международно-правовых документах, а также отдельных решениях украинского парламента, лишь усилили сомнения в возможности внести изменения в Конституцию Украины. В то же время общей обоснованной и глубоко аргументированной позиции единого органа конституционной юрисдикции по этому вопросу страна так и не увидела. На этом фоне политические и общественные деятели в августе 2015 г. обратились к президенту и парламенту с призывом отказаться от поспешных изменений в Основной Закон под давлением внешних сил и без обсуждения их в обществе. Они считали это игнорированием воли украинского народа. Их встреча с руководством государства результата не дала. Каждый остался при своем мнении. А тем временем легитимность конституционного процесса оказалась под большим вопросом. Власть не убедила общество в необходимости провести конституционную реформу.

Конституционные правки под диктовку извне

Второй ошибкой власти, еще больше подорвавшей легитимность конституционного процесса, стало нарушение суверенности введения конституционных изменений. Руководство Украины еще в начале своей деятельности продемонстрировало неспособность противостоять внешнему влиянию и невозможность сопротивляться агрессивному навязыванию нам логики конституционных изменений сурковского разлива в интересах России. К примеру, договоренности Минска-1 не содержали и намека на конституционные изменения. Речь шла о децентрализации власти, в том числе принятием Закона Украины "О временном порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей (Закон об особом статусе)". Речь шла об обычном законе. И который, кстати, по настоянию президента парламент проголосовал в сентябре 2014 г. в очень неукраинской редакции, о чем мы писали раньше.

После этого произошло много событий - как военных, так и политических. Уже в формате Минска-2 президент П.Порошенко взял новые обязательства, среди которых - изменения в Конституцию Украины.

По нашему мнению, превысив свои конституционные полномочия, глава государства взял обязательства и по содержанию, и по срокам конституционной реформы в Украине. Практически пренебрегая тем, что конституционный процесс по духу и букве нашей Конституции - это прежде всего парламентская процедура, а президенту в ней принадлежит лишь право конституционной инициативы.

Обязательства по сути и срокам конституционных изменений не могут быть предметом международных разговоров с какими-либо иностранными государствами-партнерами, а тем более - с участием руководителя страны-агрессора. У нас же представители украинской власти неоднократно заявляли, что на изменениях в Конституцию Украины настаивают почти все европейские игроки: от канцлера Германии Ангелы Меркель до генсека Совета Европы Турбьёрна Ягланда. Из-за реальной невозможности украинских властей договариваться и работать открыто, совместно, согласованно, согласно конституционным процедурам, дошло до того, что и голоса нардепов во время голосований в парламенте собирали "с помощью" представителей иностранных стран.

В декабре 2015 г. государственный секретарь США Джон Керри в интервью для российских СМИ прямо признал, что американские сотрудники, в частности и его помощник по европейским вопросам, много работали в кулуарах Рады для того, чтобы Украина приняла очень сложный закон… США, заверил он, и впредь будут оказывать на Украину давление, чтобы заставить Киев выполнять Минские договоренности. Автору этой статьи вполне понятна эта международная позиция: взяли обязательства - выполняйте. Совершенно очевидно, что лидеры других стран не обязаны глубоко вникать в суть взятых Украиной на себя обязательств, в содержание конституционных изменений. Это зона ответственности украинской власти, которая должна заниматься длительными перспективами и национальными интересами.

"Президент желает, чтобы котенок был белым!"

Третья ошибка украинской власти в ходе реформирования Основного Закона - многочисленные проявления законодательного волюнтаризма.Несколько составляющих самой конституционной процедуры внесения изменений были либо проигнорированы, либо выполнены неподобающим образом. Власть пренебрегла требованиями об открытости и инклюзивности процесса. Парламентская площадка не была адекватно задействована для наработки и согласования конституционных изменений. Вместо парламента, изменения в Конституцию нарабатывал совещательный орган при президенте - Конституционная комиссия (КК), ограниченность функций и порядка работы которой очевидна. К примеру, Положение о КК дает основания утверждать, что порядок организации и принятия решений в ней политизирован, недемократичен и не соответствует ранее данным рекомендациям Венецианской комиссии о функционировании таких органов в Украине. В частности, в нем говорится о том, что заседание КК является полномочным, если на нем присутствует не менее половины утвержденного состава, а решения принимаются большинством голосов присутствующих на заседании членов комиссии. То есть запрограммировано принятие решений меньшинством членов КК. Такого подхода давно уже не знают демократические процедуры. И это в то время, когда Венецианская комиссия неоднократно настаивала на применении принципов консенсуса в работе таких органов и на предотвращении непропорциональных влияний на нее.

Однако оказалось, что во многих принципиальных моментах и этих ограничений было мало. Достаточно вспомнить скандальную историю с заявлением заместителя спикера О.Сыроид, которая возмутилась, что неизвестно кем подготовленный документ представили Венецианской комиссии как президентский законопроект. В то время как соответствующая рабочая группа КК работала над своими предложениями.

Впрочем, это не единственный пример пренебрежительного отношения главы государства к наработкам этой комиссии. Помните, как ее члены передали гаранту один вариант предложений изменений в Конституцию в части правосудия (после длительных дискуссий с представителями Реанимационного пакета реформ), а в парламент глава государства внес другой, существенно откорректированный согласно видению судебной реформы в АП? На протяжении всего времени, пока продолжается нынешний конституционный процесс, президент стабильно действует вопреки своему же заявлению, в котором он выразил надежду на то, что "процесс конституционных изменений станет проявлением общественного консенсуса". О каком общественном консенсусе может идти речь, если законопроекты о конституционных изменениях являются продуктом подковерных договоренностей узкого круга неизвестных широкой массе авторов, а не результатом общей работы парламентариев (как из пропрезидентского парламентского большинства, так и из оппозиции), ведущих специалистов в сферах конституционного права, общественно-политических наук, представителей общественности. Здесь мы не принимаем во внимание мероприятия-шоу для представителей Венецианской комиссии, на которые доступ для общественности и специалистов был ограничен, а на заранее подготовленные вопросы отвечали исключительно те, кто поддерживал предлагаемую редакцию конституционных изменений, как это происходило в Украинском доме 28 августа 2015 г. В таком же духе была организована и праздничная встреча в белой палатке в День независимости Украины в прошлом году во дворе АП и встреча с городскими головами в Одессе 22 июня 2015-го, когда у мэров даже не было текста изменений в Конституцию при их обсуждении.

Открытый диалог и широкое обсуждение конституционных инициатив сделали бы невозможной также ситуацию, возникшую летом прошлого года. Когда 1 июля 2015 г. президент подал в Верховную Раду проект закона №2217а о внесении изменений в Конституцию Украины (по децентрализации власти), а накануне голосования о включении в повестку дня и направлении в КСУ редакцию этого законопроекта вдруг изменили. Мировая история знает не один пример того, как те или иные документы меняли непосредственно перед подписанием или голосованием. И каждый раз впоследствии обнаруживалось юридическое мошенничество. В нашем случае мы имеем дело если не с мошенничеством, то с откровенным волюнтаризмом и навязыванием собственной политической воли парламенту.

Проявлением циничного волюнтаризма стала также организация голосования в парламенте 31 августа 2015 г. законопроекта по децентрализации. Едва ли было политически обдуманно организовывать это голосование в последний день сессии, перед ее закрытием, да еще и в условиях летних отпусков народных депутатов. Технологически это выглядело совершенно беспомощно - как прихоть президента. Помните классический фильм Барри Левинсона "Хвост крутит собакой" и концептуальную фразу из него "Президент желает, чтобы котенок был белым!"? На этот раз президент пожелал, чтобы конституционные изменения проголосовали в последний день работы сессии парламента, потому что иначе не уложиться в сроки, определенные в Минске-2. Не были даже запланированы ни время, ни возможности для настоящего диалога. В условиях цейтнота достичь консенсуса не удалось даже в парламентской коалиции. Именно поэтому вспыхнули такие страсти. Вместо дискуссии страна получила водоворот эмоций, политическое противостояние, уличные протесты. Все это вылилось во взрывы гранат, смерть четырех правоохранителей, ранение более сотен граждан. Это вызвало шок в обществе. Имело серьезный международный резонанс, несмотря на громкие международные заявления о поддержке изменений в Конституцию. К тому же официальные рупоры власти сразу подхватили любимую мантру: те, кто против президентских изменений в Конституцию, - враги Украины, агенты Кремля. А тем временем власть до сих пор не ответила обществу, кто же виноват в убийстве и ранении людей в конституционный день 31 августа
2015 г. Так что, всю политическую ответственность за "конституционные изменения на крови" несет власть.

Этих смертей можно было избежать, если бы изменения в Основной Закон рассматривались открыто и публично, аргументировано и квалифицированно, согласно Конституции, Закону "О Регламенте Верховной Рады Украины", в частности в части соблюдения сроков и предусмотренных правил специальной процедуры рассмотрения законопроектов о внесении изменений в Конституцию Украины.

Власть новая, формат отношений с КС - старый

Четвертая ошибка связана с поспешностью процедуры рассмотрения конституционных изменений в КСУ. Можно сколько угодно говорить, что КСУ стал сейчас более независимым и незаангажированным. Можно сколько угодно утверждать, что на его судей нет давления. Но проанализируем лишь время предоставления ими Заключения в части изменений в Конституцию по децентрализации. Пример показательный.

17 июля 2015 г. в КСУ поступило обращение от парламента. Через десять дней, 27 июля, КСУ начал рассмотрение дела №1-18/2015, а 30 июля (на третий день заседаний!) он уже предоставил Заключение №2-в/2015. 31 июля 2015 г. Заключение было опубликовано. То есть для превентивного конституционного контроля понадобилось целых 15 дней! Четыре из них - выходные. А собственно само заседание суда по рассмотрению этого дела продолжалось всего три дня. Подчеркиваю - закрытое заседание. По чрезвычайно сложному конституционному вопросу изменений, которые должны системно урегулироваться в нескольких разделах Конституции. Беспрецедентный случай! Впрочем, помните, как председатель ВРУ В.Гройсман сразу после направления законопроекта в КСУ заявил о необходимости срочно получить заключение суда? Лица во власти поменялись, а привычки власти - нет. И чувствительность КСУ к ее пожеланиям осталась. Это только добавило очередную порцию сомнений в легитимности нынешнего конституционного процесса.

Трудности перевода или свободное толкование экспертного мнения?

Пятая ошибка властизаключается в манипулировании позицией международных экспертов. Прежде всего - Европейской комиссии за демократию через право (Венецианской комиссии). Это особенно болезненно, потому что Венецианская комиссия всегда добросовестно проводит экспертизу конституционно-правовых инициатив Украины, в течение многих лет проявляя европейскую толерантность, дипломатичность и терпение.

Впервые, за все годы своего сотрудничества с Украиной она не ограничилась только предварительным публичным обменом мнениями и предоставлением письменных заключений, но и непосредственно приобщилась к работе, в частности КК. Вместе с другими консультантами и наблюдателями от миссий ООН, ОБСЕ, ЕС, других органов СЕ комиссия предложила одного из своих лучших экспертов. Тактически на этом этапе конституционного процесса Украине была предоставлена серьезная преференция как в интеллектуальном, так и в организационном плане. Наверное, надеясь на взаимные добросовестные шаги. Не получилось... 19 июня 2015 г. спикер парламента В.Гройсман передал на рассмотрение Венецианской комиссии проект изменений в Конституцию по децентрализации. Через три дня, 24 июня, появился предварительное ее Заключение (CDL-PI(2015)008). В трех пунктах документа оценки европейских экспертов были положительные, в двадцати шести содержались существенные критические замечания. Однако украинская власть сразу сообщила, что Венецианская комиссия одобрила проект изменений в Конституцию.

Впрочем, циничность ситуации не только в этом. Украинские руководители поставили в очень неудобное положение и государство Украина, и Венецианскую комиссию, поскольку не дело последней оценивать достоверность документов, предоставленных ей на рассмотрение. Венецианская комиссия не ставит под сомнение легитимность официально переданных ей проектов и всегда исходит из добросовестного поведения власти страны. Однако, как со временем публично выяснилось, ей передали текст, который отличался от наработок членов КК. В этих условиях комиссия действовала в рамках официально предоставленного ей для выводов текста. И хотя позже КК, с учетом замечаний Венецианской комиссии, одобрила соответствующий проект изменений в Конституцию в части децентрализации, получив приветствие генсекретаря СЕ и президента Венецианской комиссии, и дело вроде как было улажено, политическая нечистоплотность руководителей государства в очередной раз породила недоверие к конституционному процессу. Это недоверие привело к нехватке легитимности и даже протестам. Закрытость и обман добавили Петру Порошенко вместо союзников лишь оппонентов. Здесь не помогли попытки усилить свои позиции, а заодно и переложить ответственность на Венецианскую комиссию, когда в своем выступлении 16 июля 2015 г. президент подчеркнул, что он является лишь субъектом представления соответствующего законопроекта: "Настоящими авторами являются две уважаемые комиссии: украинская Конституционная и европейская Венецианская, которая одобрила большую работу, проведенную в Киеве".

Потому что голосование тогда, 16 июля, а позже и 31 августа 2015 г. проекта внесения изменений в Конституцию Украины по децентрализации власти привели к гражданскому сопротивлению.

Еще один пример манипулирования позицией Венецианской комиссии по законопроекту изменений в Конституцию Украины по вопросам децентрализации связан если не с прямым утаиванием, то с явным и намеренным замалчиванием содержания Заключения о временном действии пункта 18 Переходных положений проекта Конституции Украины. Заключение (CDL-AD(2015)030) было рассмотрено на заседании этой комиссии еще в октябре 2015 г. Ни один из представителей украинской власти не прокомментировал этот документ. Его не обнародовали ни на одном из сайтов руководителей страны. Нет документа и на странице КК. Ведь и президент, и глава парламента, и депутаты парламентского большинства, а также зафрахтованные ими специалисты-конституционалисты в течение почти года твердят всей стране, что изменения в Конституцию в вопросе децентрализации, которые касаются особенностей отдельных районов Донецкой и Луганской областей, имеют временный характер из-за прежде всего их расположения в Переходных положениях Конституции. Однако Заключение Венецианской комиссии однозначно идет вразрез со всеми этими заявлениями. Цитирую: "Комиссия отмечает, что Переходное Положение пункта 18 принимается согласно такой же процедуре, как и другие конституционные изменения. В случае принятия оно, как следствие, станет неотъемлемой частью Конституции и будет иметь такую же силу, как и любая другая статья Конституции. И Конституция Украины, и конституции других стран содержат переходные положения, которые имеют постоянный характер. Разработка Переходного Положения 18 не содержит каких-либо указаний на то, что оно будет иметь временный характер. Таким образом, в случае принятия, Переходное Положение 18 будет оставаться в силе до отмены его Верховной Радой Украины согласно разделу ХІІІ Конституции Украины о пересмотре Конституции".

Даже этих двух примеров достаточно, чтобы прийти к выводу: в ходе конституционного процесса обществу не дают полной и правдивой информации о состоянии и перспективах будущего конституционного регулирования. Власть однозначно исповедует двойные стандарты, откровенно манипулирует позицией Венецианской комиссии.

Это не впервые для Венецианской комиссии - подобные политические увертки украинской власти. Прозрачность работы комиссии защищает ее авторитет и объективность советов. Однако при таком поведении власти в отношении международных экспертов не проиграет ли в очередной раз вся Украина?

Осторожно, окно возможностей закрывается!

Анализ новейшего конституционного процесса приводит к выводу: в конституционном процессе, даже с формально-организационной точки зрения, утрачены немалое окно возможностей.

Не будем забывать, что два проекта о внесении изменений в Конституцию Украины - и по неприкосновенности народных депутатов и судей, и по децентрализации власти - согласно статей 83, 155 Конституции Украины (должны по процедуре) быть приняты не менее чем 300 голосами народных избранников до окончания текущей сессии, то есть до 1 февраля 2016 г.

Несмотря на уже начавшееся давление и сбор голосов в парламенте, вряд ли они найдутся при нынешних условиях - очередном цейтноте (ведь депутаты соберутся для работы в пленарном режиме лишь 26 января 2016 г.), отсутствии политических балансов и договоренностей об окончательной поддержке этих конституционных изменений, а также уровне их качества.

КСУ лишь 12 января этого года начал рассматривать дело о предоставлении заключения о законопроекте по вопросам правосудия, а уже 14 января президент на своей пресс-конференции заявил, что он ожидает одобрения парламентом и этого законопроекта. КСУ снова гонят в шею, не оставляя даже шанса на полноценный превентивный конституционный контроль.

Складывается впечатление, что президент и его команда не сделали выводов из ситуации вокруг законопроекта №2217а, голосование за который в парламенте 31 августа прошлого года обернулось человеческими жертвами.

И даже после, так сказать, результативного завершения этих голосований, конституционный процесс обречен на то, чтобы войти в историю как "Конституция на крови", заведомо провоцируя серьезный политический кризис и не имея никаких шансов получить статус настоящего, легитимного общественного договора.

Ну и в завершение. Если нынешние руководители конституционного процесса свои ошибки и поражение в нем решат прикрыть политической нецелесообразностью предлагаемых конституционных изменений, то общество вполне закономерно захочет знать, кто понесет ответственность за атмосферу недоверия и разочарования в этом процессе, за "конституцию для чайников", за все, что привело к потере основной ценности - человеческого жизни. Ведь именно на этой ценности должны держаться Конституция, государство, легитимность власти.