Как предоставить избирателям право выбора

13 ноября 2008 года мы вместе с народным депутатом Владиславом Каськивом, представляющим фракцию блока «Наша Украина — Народная самооборона», подали законопроект о выборах в Верховную Раду.

Как один из авторов попробую кратко изложить историю возникновения идеи нашего законопроекта. Сразу после и до сих пор свежих в памяти внеочередных выборов в Верховную Раду, 30 сентября 2007 года, на основании практического опыта избирательной кампании возникла идея коренным образом усовершенствовать законодательство таким образом, чтобы выборы действительно отображали выбор граждан.

Для реализации этой идеи на базе парламентского комитета по вопросам государственного строительства и местного самоуправления была создана межфракционная рабочая группа, сопредседателями которой стали Владислав Каськив и я. В работе нашей группы, кроме народных депутатов, участвовали представители и эксперты Центральной избирательной комиссии, Комитета избирателей Украины, Лаборатории законодательных инициатив и Центра эффективного управления.

Мы пытались создать условия для острых и конструктивных дебатов в стенах парламента депутатов, которые представляют весь украинский народ. Это должно предотвратить массовое противостояние на площадях и будет вынуждать наше государство стать на инновационный путь развития.

Следует подчеркнуть исключительно важную роль в нашей общей работе народного депутата Владислава Каськива.

Представительская функция парламента

Верховная Рада, выполняя четыре ключевые для государства и общества функции — представительскую, законодательную, кадровую и контрольную, —

является единственным представительским органом всего украинского народа;

является единым органом законодательной власти в Украине;

выполняет контрольные функции непосредственно, а также через свои органы — комитеты, временные следственные комиссии, Счетную палату.

Из приведенных функций базовой является именно представительская, из которой, собственно, и следуют все другие. Полноценная реализация представительской функции обеспечивает доверие к решениям парламента, их легитимность, которая опирается на реальный выбор народа, поскольку каждый депутат в частности и партия в целом представляют часть народа.

Мы стремимся построить демократическую политическую систему на основе адекватной представительской функции парламента, которая будет гарантировать легитимность реализации всех других его функций, что должно, в свою очередь, обеспечиваться адекватным законом о выборах в Верховную Раду.

Принципиально важный недостаток действующего избирательного законодательства — высокая вероятность несоответствия результатов выборов реальному волеизъявлению народа. Например, если значительное количество избирателей поддерживает политические партии одного идеологического направления, но вследствие конкуренции и существования трехпроцентного проходного барьера они не попадают в парламент, то отданные за них голоса в виде «бонусов» переходят к политическим силам с диаметрально противоположной идеологией, что однозначно искажает волеизъявление народа.

Вместе с тем, когда речь идет о легитимности и адекватности парламента, следует понимать, что он, в отличие от органов местного самоуправления, должен выражать общенациональные интересы. То есть субъекты, формирующие Верховную Раду, должны быть надлежащим образом представлены во всех регионах государства и выдвигать кандидатов в депутаты во всех территориальных избирательных округах. Это — своего рода предохранитель от маргинализации и регионализации государственной власти. В действующей пропорциональной избирательной системе таким предохранителем является трехпроцент-
ный проходной избирательный барьер, но он, как мы видели, имеет существенные недостатки.

Еще большие недостатки имеет блочная структура политических сил, которые избираются в парламент. В сущности, в нашей реальности избирательные блоки политических партий являются временными образованиями, не несущими никакой ответственности перед избирателями. В случае политической целесообразности «обанкротившийся блок» за счет маленькой «диванной» партии может взять новое название и вполне легитимно избежать политической ответственности перед избирателями.

Какие конкретные задачи призван решить новый закон

Во-первых, будет восстановлено право избирателей непосредственно влиять на персональный состав Верховной Рады, поскольку все кандидаты в депутаты, которые получат в территориальном избирательном округе количество голосов больше избирательной квоты для округа, в обязательном порядке получат депутатские мандаты, независимо от места кандидата в избирательном списке политической партии.

Во-вторых, усилится фракционная дисциплина в парламенте, ведь в законопроекте не предусмотрено выдвижение кандидатов в депутаты избирательными блоками политических партий, а за партиями сохранится инструмент влияния на порядок прохождения кандидатов в депутаты, поскольку первые десять человек в их избирательных списках будут считаться избранными независимо от количества поданных за них в округах голосов.

В-третьих, будут внедрены механизмы, которые предотвратят участие в выборах так называемых технических партий, не имеющих достаточного кадрового, организационного и ресурсного потенциала: закрепляется положение, соответственно которому партия, не выдвинувшая кандидатуры членов в 2/3 участковых избирательных комиссий в каждом округе, теряет статус субъекта избирательного процесса. Кроме того, партии обязаны выдвинуть кандидатов в депутаты во всех округах.

В-четвертых, упростится процедура голосования и уменьшатся затраты на изготовление избирательных бюллетеней в связи с использованием бюллетеней, в которых избиратель будет вписывать порядковый номер кандидата в депутаты согласно сводным списком кандидатов от всех партий в соответствующем округе, а в зарубежном избирательном округе — порядковый номер партии, за кандидатов в депутаты от которой он голосует.

В-пятых, из законодательства будет изъят ряд норм, противоречащих европейским стандартам, в частности, положение относительно возможности голосовать «против всех», запрет комментировать содержание программы партии в течение определенного времени до и после ее трансляции, квотирование политической рекламы в СМИ. Также предлагается предусмотреть возможность обнародовать результаты опросов общественного мнения относительно субъектов избирательного процесса до 24-го часа последней пятницы перед днем голосования.

Кроме того, важными новациями являются: предоставление права осуществлять предвыборную агитацию не только партиям, но и кандидатам в депутаты, а также установление механизмов реализации соответствующего права для каждого кандидата в депутаты — иметь доверенных лиц в соответствующем округе и открыть собственный избирательный фонд и агитировать за себя в пределах своего округа.

Кто становится депутатом

Сначала для каждой партии определяется количество принадлежащих ей депутатских мандатов в целом по Украине. К голосам, поданным за всех кандидатов от партии во всех территориальных избирательных округах, прибавляются голоса избирателей, поданные за список кандидатов от партии в заграничном избирательном округе. После этого для каждой партии определяется количество депутатских мандатов пропорционально количеству полученных голосов избирателей кандидатами в депутаты от этой партии во всех округах и за границей. Действует принцип, аналогичный нынешнему: то есть сколько процентов голосов набрано партией — столько и мандатов пропорционально ей назначается, но никаких проходных барьеров и, соответственно, «бонусов» нет. После установления количества мандатов, полученных каждой партией в целом по Украине, ЦИК определяет кандидатов в депутаты, которые считаются избранными.

Распределение депутатских мандатов будет осуществляться в три этапа.

На первом этапе голоса, поданные за всех кандидатов в депутаты в каждом территориальном избирательном округе, суммируются и делятся на количество мандатов, распределяемых в округе, — полученное число является избирательной квотой округа. После этого окружная избирательная комиссия определяет избранных в округе кандидатов: голоса, отданные за каждого из них в округе, делятся на квоту округа. Если в результате получено число, равное единице или больше единицы, — кандидат считается избранным депутатом.

На втором этапе от количества мандатов, полученных партией в целом по Украине, отнимается количество депутатов, избранных в территориальных избирательных округах. В пределах полученного остатка избранными считаются кандидаты в депутаты, включенные в избирательный список кандидатов в депутаты от партии в общегосударственном избирательном округе под первыми десятью порядковыми номерами, в количестве, которое не может превышать полученный остаток и быть больше десяти (депутаты, избранные по центральным партийным спискам).

На третьем этапе от количества мандатов, полученного партией в целом по стране, отнимается количество депутатов, избранных в территориальных избирательных округах и по центральным партийным спискам. В пределах полученного остатка избранными считаются кандидаты в депутаты от партии, которым в территориальных избирательных округах не хватило наименьшего количества голосов для того, чтобы считаться избранными в своем округе по квоте этого округа. Так распределяются все 450 депутатских мандатов.

Дискуссионные вопросы в законопроекте

Члены рабочей группы по подготовке законопроекта даже после многочисленных и продолжительных дискуссий не смогли прийти к согласованной позиции по ряду принципиальных вопросов, внесенных в отдельный список для дальнейшей работы.

Такими вопросами являются: размеры территориальных избирательных округов, необходимость введения проходного избирательного барьера или других предупредительных механизмов, устранение возможностей для фальсификаций, обеспечение реальной независимости органов ведения Государственного реестра избирателей.

Ряд экспертов в нашей рабочей группе предлагали, и даже настаивали, чтобы был оставлен проходной избирательный барьер для партий. Следовательно, над этим вопросом мы еще будем работать, и установление такого барьера не исключено.

Субъекты, формирующие персональный состав избирательных комиссий, принимают участие в выборах и, безусловно, являются заинтересованными лицами, которые имеют влияние на членов избирательных комиссий и могут этим злоупотреблять, — но с другой стороны, представители различных политических сил осуществляют взаимный контроль в избирательных комиссиях.

Множество вопросов есть к системе органов ведения Государственного реестра избирателей, который надо создавать. Работники этих органов не должны зависеть от органов местного самоуправления или местных органов исполнительной власти. Финансироваться эта система должна из Государственного бюджета Украины и организационно подчиняться ЦИК.

Также мы пришли к выводу, что законопроект после его принятия не может быть использован для возможных внеочередных выборов в Верховную Раду в течение ближайшего года, в частности в связи с необходимостью проведения большой подготовительной работы. Но он может быть идеологической основой для разработки новых редакций законов о выборах президента Украины, городских, поселковых и сельских председателей, депутатов местных советов и т.п.

Следует отметить, что на это время продолжает свою деятельность рабочая группа во главе с авторитетным специалистом по вопросам избирательного права, народным депутатом Юрием Ключковским, перед которой стоит масштабная задача — подготовка проекта Избирательного кодекса Украины.

Наши усилия не является альтернативными, поскольку в своем законопроекте мы поставили более локальную задачу.

Легитимность выборов в парламент — путь к реальному народовластию

Предложенная избирательная система определяет три уровня политической ответственности: национальный, на котором политические партии выдвигают кандидатов в депутаты и реализовывают свои общегосударственные программы; региональный, на котором в территориальных избирательных округах избираются конкретные депутаты, представляющие свой регион, а сама процедура выборов обеспечивает региональные интересы; персональный — обеспечивается индивидуальным голосованием за кандидата, и каждый депутат несет личную ответственность перед избирателями за свою деятельность.

Внедрение многомандатных территориальных избирательных округов обосновывается необходимостью повысить уровень ответственности депутатов с локального (несколько районов и небольших городов или только часть большого города, как это было в мажоритарной или смешанной избирательной системе) к действительно региональному уровню. То есть депутат в парламенте представляет интересы и потребности всего региона. Таким способом он призван влиять на социально-экономическое развитие и своего региона, и государства в целом. Так обеспечивается надлежащий масштаб деятельности и депутата, и его партии.

Кроме того, избирательная система должна быть адекватна тем функциям, которые возложены на парламент, в частности это формирование единой национальной политики. Как известно, политика в государстве формируется на двух уровнях — национальном и региональном. Поскольку органы местного самоуправления на уровне территориальной общины и района политику не формируют, они в определенной степени приобщены к реализации как национальной, так и региональной политики.

Учитывая изложенное нами, за основу взята именно модель «открытых региональных избирательных списков». Эта система, помимо всего прочего, объединяет преимущества как мажоритарной, так и пропорциональной избирательных моделей.

Следует также понимать, что персонификация ответственности депутатов перед избирателями не предусматривает нивелирования роли партий. На самом деле партии — главные действующие лица и в парламенте, и в политической жизни страны. Руководители партий координируют и согласовывают национальные и региональные интересы в рамках партийной идеологии.

Следует подчеркнуть, что сформулированные в законопроекте принципы и механизмы выборов в парламент учитывают программные основы и политическую позицию Партии регионов.

Таким образом, реализация предложенной нами системы выборов в Верховную Раду позволит обеспечить реальное народовластие в Украине.