Ядерная кнопка в руках кнопкодава

Не было в Украине ни одного президента, который не слагал бы оды референдуму как главному снадобью от всех политических, экономических и социальных недугов. Но, боюсь, не было в Украине ни одного президента, который искренне рассматривал бы его как реальный инструмент действенного народовластия.

Для сменяющих друг друга хозяев Банковой плебисцит был и, к сожалению, остается инструментом шантажа или/и возможных манипуляций. Порой даже не сам референдум, а угроза его проведения. Напомню, что в 1993-м именно намерение Верховной Рады провести референдум о доверии главе государства, по сути принудило Леонида Кравчука согласиться на проведение досрочных президентских выборов. Через три года уже намерение Леонида Кучмы провести конституционный референдум заставило Раду в сжатые сроки принять Основной закон государства.

Референдум как самый эффективный способ максимально укрепить свою власть использовали в разных странах в разное время самые разные политики — от Наполеона Бонапарта до Гитлера, от де Голля до Лукашенко и Путина.

Наличие необходимых финансовых, информационных и организационных ресурсов, помноженное на умение их использовать, почти со стопроцентной вероятностью гарантирует необходимый результат — будь то Турция или Венесуэла, Великобритания или Таджикистан. Ловко сформулированный вопрос и точное пропагандистское обеспечение — залог успеха.

Именно по этой причине большинство стран с высоким уровнем демократии (где политики отягощены таким же высоким уровнем ответственности за судьбу государства) крайне редко решают задачи опираясь на плебисцитное волеизъявление. Преимущественно — это процедурные вопросы, например, касающиеся вступления в НАТО либо присоединения к ЕС. И вовсе не потому, что там пренебрегают волей народа. Просто инструментом непосредственной демократии являются не только референдумы, но и выборы (Украина — не исключение, что закреплено статьей 69 Конституции). Логика следующая: народ избирает своих представителей, уполномочив их на написание законов и формирование исполнительной власти, внедряющей эти законы в жизнь. Референдум как апелляция к непосредственному мнению народа может быть последним доводом. Может, но не обязан. В некоторых государствах такой инструмент демократии не закреплен в конституциях, в других — предметом общенационального плебисцита могут быть лишь социальные и культурные вопросы, где-то — предусмотрен только местный референдум. Наличие института общенационального референдума не делает автоматически государство демократическим, а его отсутствие не означает отсутствия в стране народовластия.

Хрестоматийный пример — Германия. В 30-е, опираясь на плебисциты, Гитлер получил легитимное оправдание узурпации власти, денонсации международных обязательств, милитаризации и агрессии. Печальный опыт делает объяснимым запрет на проведение в ФРГ общенациональных референдумов. Исключение сделано для возможного изменения границ немецких земель.

Зато местные референдумы там проходят с завидной частотой — на них громады решают любые вопросы, непосредственно их касающиеся. Табу на курение в общественных местах, ограничение этажности новостроек, строительство (запрет на строительство) дорог, мостов и аэропортов — практический результат тамошних земельных плебисцитов. Логичный и практичный. Если бы те, кто так рьяно ратует за народовластие, разработали полновесный закон о местном референдуме (наделяя украинские громады таким же правом отстаивать свои интересы, каким обладают громады немецкие) можно было поверить в их искренность. Но отечественная власть спешит наделить граждан в первую очередь правом отменять и корректировать законы и решать проблемы общегосударственного значения. Законопроект №3612 «О народовластии через всеукраинский референдум», одобренный Радой 26 января предполагает именно это.

Заложенный законом подход сомнителен с правовой точки зрения, во-первых. И потенциально опасен, во-вторых.

Аргументируем.

1. По Конституции, право законодательной инициативы (ст.93) принадлежит народным депутатам, президенту и Кабинету министров. Право под законодательной инициативой понимает возможность инициировать принятие, изменение либо отмену закона. Принятый Радой, но пока не подписанный президентом, «плебисцитный закон» предоставляет народу право на референдуме отменять законы либо их отдельные положения. То есть наделяет народ правом законодательной инициативы. По Конституции такого права у народа нет. По крайне мере пока. Согласно решению Конституционного суда от 13 ноября 2019 года, народ не может быть определен субъектом законодательной инициативы без внесения необходимых изменений в Конституцию. В соответствии с другим решением Конституционного суда (от 26 апреля 2018-го) Верховная Рада в законодательной деятельности обязана обеспечивать верховенство Конституции и не может законом регулировать то, что должно регулироваться Основным законом. Наделение народа правом законодательной инициативы без соответствующих конституционных изменений, на мой взгляд, противоречит Основному закону.

2. Согласно закону, парламент ограничивается в праве осуществлять экспертизу текста до проведения референдума и его технико-юридическое уточнение после. Это нарушает конституционные права ВР как высшего законодательного органа и противоречит решению КС от 13 ноября 2019 года и пункту 3 Кодекса надлежащей практики Венецианской комиссии, где прямо записано «Референдум не может проводиться (…) если текст, который выносится на референдум, является предметом исключительной юрисдикции парламента». Новый закон по сути подменяет конституционные парламентские процедуры решением референдума.

3. Законодательство — сложный процесс, включающий массу фильтров: работу над законопроектом в комитетах и рабочих группах, внесение правок, научную и юридическую экспертизу, контроль над соблюдением законотворческой техники, внесение технико-юридических корректив даже в принятый Радой закон, согласование изменений с другими законами и подзаконными актами. Новый закон вообще отстраняет Раду от процесса. Да, для проведения референдума требуется поддержка трех миллионов граждан, но сам текст, выносимый на всенародное обсуждение, может быть одобрен всего лишь 300 гражданами. Хаос, который могут внести в законодательство одним неосторожным движением эти 300 граждан (либо один гражданин, за ними стоящий), трудно даже спрогнозировать. Отмена даже одной статьи одного закона способна по принципу домино «потянуть» изменения десятков законов и сотен подзаконных актов. Венецианская комиссия настойчиво рекомендовала авторам законопроекта №3612 привлечь к экспертизе референдумных текстов парламент (как это принято в европейских странах), дабы не ставить под угрозу целостность законодательной системы. Тщетно.

4. На референдум предлагается выносить «вопросы общегосударственного значения». Что это — толком не знает никто. В статье 19 была предпринята беспомощная (или иезуитская?) попытка сформулировать критерии — «вопрос, решение которого влияет на судьбу всего Украинского народа «та має загальносуспільний інтерес». Три ушлых юриста за три часа вам любой вопрос убедительно обоснуют как «загальносуспільний». Не придеретесь. Обязательный принцип правовой определенности, о котором многократно напоминал в своих решениях Конституционный суд (в разные каденции), здесь вполне очевидно нарушен. То есть, за исключением редких ограничений (и так прописанных в Конституции) выносить на референдум можно, по сути, что угодно. И после успешного голосования это становится нормой прямого действия. Они, согласно тексту закона, не требуют подтверждения каким бы то ни было госорганом.

Расшифруем возможные риски. Откровенно неконституционные минские соглашения не являются правовым актом, не являются юридически обязывающими. Но при большом желании можно выдернуть из них практически любое положение, вынеся его на референдум как имеющее «загальносуспільний інтерес». И все. Более того, даже если кто-то спохватится, может оказаться несколько поздно. Статья 4 закона предусматривает, что решение, принятое на референдуме, можно изменить только другим решением референдума. И не ранее, чем через три года.

5. Можно сколь угодно критиковать Конституционный суд, как нынешний состав, так и прежние. Но. На счету каждой из команд КС есть как очень странные, так и очень тонкие правильные решения, во-первых. Во-вторых, недовольство конкретными судьями КС — не повод ставить под сомнение особую роль этого органа и обязательность принимаемых им решений. В-третьих, можно считать КС не слишком идеальным предохранителем, но другого — нет.

Влияние Конституционного суда на референдумный процесс ослабили. И ослабили, как я считаю, сознательно. Одна их важнейших функций КС — осуществление превентивного конституционного контроля. Суд имеет право оценивать тексты на предмет их соответствия Основному закону. В том числе тексты, которые выносятся на всенародное обсуждение. Это предусмотрено статьей 151 Конституции. Но это дискреция, а не императив. В переводе на общечеловеческий — КС может, а не обязан это делать. Он дает соответствующий вывод в случае обращения к нему президента либо 45 депутатов.

21-я и 31-я статьи нового закона содержат фактическую отсылку к этой норме. Однако 31-я статья излишне творчески препарирует предписания Основного закона. Центральная избирательная комиссия в десятидневный срок может выявить возможное несоответствие Конституции, если обнаружит — обратится к президенту. Если в течение сорока дней глава государства не отреагирует на обращение ЦИК, гипотетическое несоответствие Конституции фактически можно игнорировать (!??!). Вопрос первый — насколько соответствует Основному закону возложение функции предварительной конституционной экспертизы на ЦИК? Вопрос второй — почему в очередной раз за бортом оказывается Рада и как это корреспондируется со статьей 151 Основного закона (на что, кстати, обратило внимание Главное юридическое управление ВР)?

И третий вопрос — что делать, если ЦИК не досмотрел? Если президент (почему-то) не захотел обратиться в КС? Если депутатов, у которых зрение может оказаться лучше, чем у членов ЦИК, а желание блюсти Конституцию острее, чем у главы государства, будет меньше 45? Будем выносить неконституционный вопрос на референдум, решение которого обязательно и практически невозможно отменить?

Можно только догадываться, сколь сильным для тех, кто на самом верху, будет искушение использовать такую «гибкую» схему для реализации самых сокровенных желаний.

Трудно сказать, чем именно руководствовался инициатор специфических законодательных новшеств Владимир Зеленский. Стремлением подпереть шатающийся рейтинг выполнением давнего предвыборного обещания? Желанием добиться конкретной цели, достижение которой невозможно иными способами? Мечтой заполучить универсальный инструмент для претворения в жизнь любых самых экзотических политических грез? Всем сразу?

Не знаю, если ли у главы государства конкретный перечень законов, которые он хотел бы отменить либо «общипать». Но даже если и нет, наверняка скоро появится. Как ни странно, ввести в заблуждение несколько миллионов людей порой проще, чем переубедить парламент или Конституционный суд. Это доказывал не только Гитлер, просто его пример — самый символичный.

И даже если потом большинство участников праздника всенародного волеизъявления усомнится в правильности того, что совершили (как это происходит спустя полтора года с внушительным количеством голосовавших за Зеленского), дело будет сделано. Вылетевшую из ствола пулю, назад в патронник не загонишь.

В смутное время соцсетей и ботоферм, клипового восприятия и черно-белой логики, «больших данных» и маленьких личностей, точечного таргетирования и массового популизма, принудить большое количество людей сделать срежиссированный выбор, увы, проще, чем хотелось бы. Учиться ответственности трудно. Особенно, когда мало у кого осталось право учить.

Даже не знаю, чье легкомысленное отношение к правилам пугает больше — граждан, в свое время (согласно соцопросам) в массе своей считавших, что решения Конституционного суда можно игнорировать. Или президента, абсолютно уверенного, что может разогнать КС своим указом.

Смесь двух разновидностей правового нигилизма способна камня на камне не оставить от устоев и уставов…

Одной из самых отвратительных форм отечественного законотворчества является пресловутое «кнопкодавство» — мошенническое голосование. Формально голосует один, реально — другой. Иногда «формальный» голосующий об этом даже не знает. Он просто неосторожно оставил свою карточку в слоте.

В данном случае мы можем получить «ядерное кнопкодавство». Если закон будет подписан президентом (а сомнений в этом, увы, нет), референдум может превратиться в ядерную кнопку в руках кнопкодава. Прикрываясь волей народа, навязывать ему свою волю сможет злодей. Или глупец.

Кто именно — жертвам взрыва будет все равно.

Больше статей Сергея Рахманина читайте по ссылке.