Из искры возгорится пламя? или Семь вызовов для нового этапа децентрализации

Если раньше 2020 год в качестве вероятного срока успешного окончания процесса образования объединенных территориальных громад (ОТГ) упоминался преимущественно как абстрактный ориентир, то сейчас официальные представители власти уже предметно ставят задачу провести очередные всеобщие выборы в органы местного самоуправления в октябре 2020-го в новой административно-территориальной структуре. Это означает, что 100-процентное покрытие территории объединенными громадами должно завершиться весной 2020-го, то есть примерно через полтора года. Учитывая, что в предыдущие четыре года произошло объединение 3,8 тысячи из 10,9 тысячи громад (образовалось 838 ОТГ), а 65% громад остаются необъединенными, необходимо резко ускорить внедрение реформы децентрализации.

Итак, очевидно, что децентрализация от прорывного харизматичного добровольного процесса неизбежно переходит к этапу рутинной директивной реализации. Причем этот этап крайне необходим, ведь только завершенность административно-территориальной перестройки позволит в полной мере достичь качественных сдвигов, ради которых децентрализация, собственно, задумывалась и которые были изложены в принятой в 2014 году Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти, а также превратить разрозненные положительные сдвиги в долгожданные качественные изменения. Успешная реализация процесса потребует его управляемости, а это, в свою очередь, ставит перед политикой децентрализации требование надлежащим образом отвечать на стоящие перед ней вызовы. В обобщенном виде таких вызовов насчитывается семь.

Из Концепции реформирования местного самоуправления и территориальной организации власти в Украине, одобренной Кабинетом министров Украины 1 апреля 2014 года: "Целью Концепции является определение направлений, механизмов и сроков формирования эффективного местного самоуправления и территориальной организации власти для создания и поддержания полноценной жизненной среды для граждан, предоставления высококачественных и доступных публичных услуг, становления институтов прямого народовластия, удовлетворения интересов граждан во всех сферах жизнедеятельности на соответствующей территории, согласования интересов государства и территориальных громад" (выделено мной. - Я.Ж.).

Вызов первый: преодоление разных скоростей децентрализации и региональной политики. Сегодня в сфере государственного влияния на региональное развитие внимание почти полностью смещено на процессы децентрализации. Вопросы целостности и стратегической направленности развития как на региональном, так и на общенациональном уровне практически игнорируются. Государственная стратегия регионального развития до 2020 года, являющаяся сейчас основным документом в этой сфере, составлена еще до практического разворачивания реформы децентрализации, поэтому затрагивает последнюю лишь формально. Если на первых этапах уровень громад как отстающее звено приобрел приоритетность, и обоснованно, то в дальнейшем начинается накопление риска ограниченности развития громад вне рамок целей преодоления внутри- и межрегиональных диспропорций. Объективные границы развития отдельно взятой громады постепенно будут ухудшать ее ресурсную состоятельность отвечать растущим сферам ответственности и компетенциям. В то же время из-за хронического устаревания инфраструктурных секторов неуклонно будет расти доля задач, решение которых по их стоимости неподъемно для подавляющего большинства громад. Межмуниципальное сотрудничество, которое порой начинает заполнять вакуум стратегически ориентированного развития в региональном измерении, дает лишь частичные решения.

Не будучи консолидированным и направленным общенациональной стратегией регионального развития, процесс децентрализации, особенно в режиме количественного ускорения, может создать существенные риски дезорганизации и дезинтеграции экономического и социального пространства, - об этом я уже писал в ZN.UA (№24–25 от 23 июня 2018 г.). Будут утрачиваться как потенциал ускорения экономического развития, содержащийся в расширении полномочий громад распоряжаться местными ресурсами, так и возможности восстановления региональной и общенациональной сплоченности, основой которой должно было быть именно совместное участие громад на взаимовыгодных условиях в решении задач модернизации страны.

Итак, суть вызова заключается в том, чтобы правильно конвертировать задачи модернизации страны в конкретные модернизационные задачи развития регионов, предусмотренные соответствующими региональными стратегиями, и достичь интегрированности с этими стратегиями процессов стратегирования развития объединенных громад. Тогда на смену конкуренции с перетягиванием полномочий между уровнями управления будет сформирована управленческая синергия, позволяющая уравнять скорости неразрывных по сути составляющих регионального развития.

Вызов второй: обеспечение надлежащей стратегической состоятельности новосозданных объединенных громад. Принимая на себя полномочия управления собственным развитием, новосозданная громада сразу оказывается под тяжестью хронически нерешаемых проблем, которые диктуют ее первоначальные приоритеты. Поэтому стандартными приоритетами вложения денег становятся бесконечные ремонты и модернизации детских садов, школ, медицинских учреждений, организаций культуры, дорог, освещения, мусорных полигонов и т.п. Масштабность этих задач может полностью "съесть" средства субвенции, получаемой от государства новосозданной ОТГ. Стремление громад прежде всего вырваться из порочного круга коммунальных проблем может привести к вполне реальному риску забыть, что истинная цель децентрализации - достижение устойчивого развития не территорий, а именно громад. То есть главным образом способности последних стабильно функционировать и устойчиво развиваться без централизованного финансирования, являющегося неумолимо конечным.

Поэтому вызовом для реальной стратегической состоятельности громад является научиться самостоятельно инициировать процессы решения актуальных для них проблем, искать собственные и привлеченные ресурсы для этого. Прежде всего это потребует формирования относительной самодостаточности и привлекательности для бизнеса (или, другими словами, дружественности к развитию) локальной экономической системы громады.

В современном глобальном и европейском дискурсе эта задача рассматривается как создание деловой экосистемы, направленной на содействие бизнесу в решении проблем так называемой последней мили, - локальной среды для малых и средних предприятий. Обустройство такой среды в значительной степени является результатом публичных инвестиций, особенно для отдаленных регионов, прежде всего в транспортную, дорожную, логистическую, информационно-коммуникационную инфраструктуру, где на долю публичных средств приходится в среднем около 70% финансирования. Кроме того, роль громад важна в создании общей деловой среды, в частности, в обеспечении и поддержке предоставления образовательных и профессионально-образовательных услуг, создании условий для деятельности или в соучреждении консультационных и рекламных организаций по поддержке торговли и инвестиций, мотивации для увеличения частных инвестиций в развитие инфраструктуры "последней мили" или выполнения соответствующих функций на основе государственно-частного партнерства.

Соответствующим образом должны меняться и критерии оценки как самой громадой, так и структурами областного и центрального уровня, ответственными за децентрализацию, эффективности деятельности образованных в ОТГ органов управления. Вместо успешности в администрировании спущенных сверху средств и умения их "выбить" политической лояльностью или другими "полезными" качествами руководство громады должно прежде всего уметь достигать мобилизации местных ресурсов и эффективно пользоваться доступными инструментами обеспечения дружественности громады к развитию и инновациям.

Вызов третий: соблюдение качества последующих волн децентрализации. Нужно осознавать, что формализация процесса децентрализации и перевод его в административную фазу формируют ряд рисков, которые могут привести к утрате позитивного потенциала реформы. Создаваемые на добровольно-принудительных началах ОТГ объективно значительно меньше, чем харизматичные лидеры реформы, способны стратегировать свою деятельность и значительно больше нуждаются в посторонней помощи (при этом следует помнить суть второго вызова!). Реален риск игнорирования критериев состоятельности громад при предоставлении первенства количественным показателям. Массовость образования громад может привести к формальности стратегирования развития новосозданных ОТГ, особенно учитывая полную самодеятельность в методическом обеспечении такого стратегирования и ожидаемую активизацию в ответ на растущий спрос на различных "квазистратегов по вызову". Наверняка обострятся кадровые проблемы, от которых страдают сейчас и успешные громады. Как следствие, сохранятся проблемы локальности и потребительства в приоритетах и кризисы перспективы громад при отсутствии макрорегионального измерения политики.

Следовательно, необходима активизация государства и международных организаций в методическом, информационном, аналитическом обеспечении децентрализации, обучении руководящего состава новосозданных и (что немаловажно) перспективных ОТГ, внедрении эффективного государственного надзора за деятельностью новых ОТГ.

Вызов четвертый: предотвращение адаптации олигархической модели к условиям децентрализации. Возможное ухудшение качества создаваемых ОТГ органически связано с неизбежными попытками нынешних олигархических элит разного уровня адаптировать процесс децентрализации "под себя". Недооценка адаптивности системы, на изменение которой направлена реформа, часто подводила реформаторов, особенно иностранного происхождения, и реформа децентрализации тут не исключение. Учитывая традиционную мощь подверженных олигархическому влиянию административных вертикалей, нетрудно представить себе давление, оказываемое на территориальный состав, персональный состав выборного руководства, на выбор стратегических приоритетов в таких громадах. Последствиями реализации такого давления будут неинклюзивность стратегирования и текущего управления громадами, сохранение моноотраслевой направленности экономик громад и отсутствие необходимой для оптимального использования локального ресурса диверсификации, нехватка институтов прозрачности и контроля. Утрачиваются предусмотренные Концепцией сущностные цели децентрализации (см. выше).

Предотвратить "олигархическую адаптацию" сложно, но возможно на основе максимальной прозрачности процессов и обеспечения доступности централизованных финансовых ресурсов, которые могли бы быть альтернативой "олигархическому" финансированию элементов громады.

Вызов пятый: институциональное обеспечение секторальной децентрализации. Бюджетной и административной децентрализации недостаточно для того, чтобы в полной мере реализовать потенциал децентрализации как для развития громад, так и на общенациональном уровне. Логическим продолжением является секторальная децентрализация в управлении секторами, функционирование которых имеет общенациональное измерение, но происходит во многом именно на уровне громад. В сферах, касающихся делегированных громадам полномочий, - образования, здравоохранения и социального обеспечения - сдвиги, пусть и не всегда последовательные, происходят. Но гораздо сложнее преодолевать чрезмерную централизацию и административно-территориальную несовместимость (сохранение районной и межрайонной дискреции) для так же важных для громады централизованно управляемых секторов: транспорта, энергетики, телекоммуникаций, сфер общественной безопасности (в том числе правосудия) и обороны и т.п.

Реагировать на этот вызов нужно, формируя соответствующие институты координации секторального (региональные подразделения центральных ведомств) и административного управления (громады), максимально внедряя обезличенные автоматизированные механизмы управления, изучая потребности и возможности координации с позиций снижения параллелизма и устранения технологическо-управленческих ограничений для самостоятельности громад.

Вызов шестой: формирование новой локальной идентичности. Достичь эффективной консолидации сил и ресурсов громады для ее стратегически ориентированного развития возможно лишь на основе полноценной локальной идентичности ее членов, то есть достижения ощущения причастности и ответственности за ее настоящее и будущее, включая межпоколенную перспективу. Соответствующее переосмысление значимости собственной роли в громаде нужно даже ее "коренным" членам, нередко инфицированным постсоветскими рудиментами равнодушия и патернализма. К тому же расширение границ громады нуждается в расширении горизонта восприятия собственного пространства. Тем более с учетом значительного усиления мобильности состава громад: перемещения значительных масс населения из сел в города, оттока из трудоизбыточных регионов, трудовой миграции, в последние годы - и потока внутренне перемещенных лиц.

Значительная роль в реагировании на этот вызов принадлежит дошкольному и школьному образованию, деятельности культурных центров, центров коммуникации. Однако в современных условиях традиционные культурно-этнические факторы региональной идентичности в большинстве случаев недостаточны. Поэтому формированию чувства единства членов громады с территорией, громадой служат элементы инклюзивности развития громады - привлечения ее членов к обсуждению и принятию решений, контроля за деятельностью органов самоуправления и финансируемых из бюджета учреждений; инклюзии к экономическому развитию благодаря созданию рабочих мест и благоприятности для предпринимательства; очевидная связь между экономическим развитием громады и качеством предоставления социальных услуг и среды обитания громады как таковой.

Вызов седьмой: предотвращение политизации процесса децентрализации. Демонстрация успеха - важная составляющая становления доверия к реформе децентрализации и ее поддержки обществом. Но эта реформа реально эффективна, она меняет и уже изменила жизнь миллионов людей. Для изменения настроений и получения поддержки общества она требует последовательных, неустанных массовых изменений в качестве жизни, а не "витринной" рекламы с показательными слаботиражируемыми проектами. Между тем в год двойных выборов трудно избежать соблазна воспользоваться результатами успешной реформы для политической пропаганды достижений власти, отчитаться о выполнении количественных ориентиров децентрализации. Отсюда логичный риск накачки громад деньгами, что приведет к поощрению потребительства, накопления обременительных в содержании для местных бюджетов активов, вместо массовых доступных проектов, к деформациям в выборе приоритетов по секторам и локализации выполнения проектов. Тем самым будет культивироваться патернализм и не будет генерироваться способность громад к развитию. Парадоксальность в том, что "витринный" демонстрационный эффект работает для международных доноров и высшего политического руководства, но недейственен для членов громад, которые остаются исключенными из процесса принятия решений и со скепсисом наблюдают за усилением фактического контраста между "витриной" и положением на остальной территории. Сказанное, кстати, никоим образом не отрицает важности участия центральной и региональной властей в формировании демонстрационных (скорее, пилотных) громад. Но с учетом необходимости отвечать на перечисленные выше вызовы.

Реакция на этот вызов лежит в сфере формирования соответствующих приоритетов госполитики. Избежать конъюнктурности поможет последовательная политика регионального развития, сочетающая цели децентрализации и региональной политики. Действенность такой политики должна быть обеспечена соответствующими институтами: деятельностью первого вице-премьера - министра регионального развития, межведомственной группы, совещательных групп при правительстве Украины, агентств по децентрализации при ОГА, Фонда регионального развития, ассоциаций представителей местных органов власти и др. На всех составляющих этой инфраструктуры управления региональным развитием лежит груз ответственности за то, чтобы разрозненные пока "искры" успешных объединенных громад переросли в необратимые качественные сдвиги в масштабах всего общества, а децентрализация стала путем реинтеграции страны на новых, современных началах.