Институты vs революции. Исполнительная власть

Ни один руководитель правительства, ни один президент не считал реформу государственного управления (первую часть о реформе госслужбы читайте тут) в целом и исполнительной власти в частности приоритетной для себя. Более того, признавал ее даже вредной. Почему?

Во-первых, это сложная институциональная реформа, которая в короткой перспективе не принесет никаких политических или экономических дивидендов. А все правительства Украины, срок пребывания которых составлял в среднем 1,5–2 года, естественно, не хотели «играть в длинные реформы».

Во-вторых, в Украине, находящейся в постоянных политических и экономических кризисах, ручное управление системой исполнительной власти ее политическим руководителям представляется оптимальным.

В-третьих, как это ни странно, мы до сих пор находимся в парадигме советского разделения системы власти, в которой политику разрабатывали партийные органы, а правительство проводило политику и руководило государственными предприятиями. Традиционно, несмотря на Конституцию и законы, во многом инициатива по формированию государственной политики в разных ее сферах осталась за Банковой.

Реформа без лидера

За время реализации реформы государственного управления, начавшейся в 2015 году и в 2016-м даже получившей свою Стратегию, сменилось пять ответственных членов правительства (Зубко, Климпуш-Цинцадзе, Саенко, Дубилет, Немчинов), и никто из них не стал реальным лидером реформы, — кто-то не успел, кто-то не смог.

Поскольку реформа госуправления межотраслевая, ее результатов «невозможно достичь без мощного политического лидерства с достаточными полномочиями и поддержкой премьер-министра Украины». Очевидно, лидером этой «реформы реформ» должен был быть или премьер, или вице-премьер-министр Украины с соответствующими полномочиями, компетентностью, политической волей и энтузиазмом.

При предыдущей политической каденции тогдашний премьер-министр Владимир Гройсман или просто не был заинтересован в реализации этой сложной реформы, или не чувствовал достаточного политического веса, чтобы провести ее в Кабмине, сшитом из лоскутов политических интересов тогдашней властной коалиции.

Согласно Стратегии реформу министерств должны были завершить еще в 2017-м, а других центральных органов исполнительной власти (ЦОИВ) — на протяжении 2018–2019 годов. Но до сих пор не завершена даже трансформация пилотных министерств, начатая в конце 2017 года.

Некоторые ожидания на новый импульс реформы были при смене правительства и назначении Алексея Гончарука премьер-министром Украины осенью 2019 года. Гончарук до этого был довольно активным членом экспертного сообщества и понимал как структурные проблемы правительства, так и вопросы принятия взвешенных и качественных правительственных решений.

Позитивом тогда было то, что президент доверил Гончаруку формировать свою правительственную команду (кроме Министерства внутренних дел). Дальше надо было определиться с перечнем сфер государственной политики и подготовить перечень министерств и политик, за которые они отвечают. И на основе этого разрабатывать структуру Кабмина и министерств, в которой ключевая роль в вопросах формирования государственной политики в разных сферах должна была отводиться соответствующим директоратам.

Этого, к сожалению, не произошло. Гончарук, видимо, решил не рисковать и не начинать трансформацию министерств вместе с реформированием их структуры. Таким образом, вопрос реформирования министерских аппаратов завис на неопределенное время и висит до сих пор, а других ЦОИВ — агентств, служб и инспекций — по сути, так и не начиналось.

Почему не «взлетели» директораты

Более того, пилотные министерства оказались втянуты во внутреннюю войну между директоратами и департаментами. Разница в зарплатах между работниками директоратов и другими государственными служащими, дублирование функций, правовая неопределенность функций директоратов подливали масла в огонь этой войны. Новые работники быстро выгорали в токсической бюрократической среде министерств, часто не имея достаточного опыта и поддержки более квалифицированных работников и политических руководителей министерств.

Правительство до сих пор так и не предложило методологию основной функции директоратов — по анализу и формированию политики. Думаю, если сейчас спросить у министров, что означает термин «формирование политики», большинство из них ответить правильно не сможет. Хотя само формирование государственной политики в соответствующих сферах является основной функцией министерств согласно Закону «О Кабинете министров Украины». А не функциями президента или его офиса.

Главная задача этого направления реформы — обеспечение принятия правительством качественных и взвешенных решений на основании всестороннего анализа и консультаций с основными заинтересованными сторонами. О том, что такой подход сейчас не работает, свидетельствуют довольно хаотичные решения правительства о карантине во время пандемии коронавируса.

Поэтому не сработала в полной мере и концепция «специалистов по вопросам реформ» (СВР). Концепция была создана и принята в конце 2016 года, еще до того, как возникла концепция директоратов. Поэтому должности СВР в первоначальной версии Концепции были привязаны к «ключевым национальным реформам», в версии 2019 года — к «реформам в соответствующих сферах».

В 2016 году предполагалось, что правительство будет определять ежегодно 5–6 ключевых реформ и создавать проектные команды (название «директораты» появилось позже) в министерствах для их реализации. А к таким командам через специальные конкурсы и на достаточно привлекательную заработную плату будут привлекать как специалистов из частного сектора и общественных организаций, так и лучших специалистов из государственных органов. К тому же Евросоюз поддерживал своими средствами такую реформу в соответствии с Соглашением, подписанным с правительством Украины в конце 2016-го.

В середине 2017 года возникла другая концепция введения должностей СВР: они должны формировать состав соответствующих директоратов министерств, которые должны заменить департаменты. Количество и названия директоратов в министерствах должны были бы соответствовать количеству и названиям сфер государственной политики. А поскольку правительство так и не определилось с перечнем сфер политики, директораты, по большому счету, так и «не взлетели». Поэтому и СВР не выполнили своей миссии «новой крови» на государственной службе и драйверов ключевых реформ.

Вместо концентрации на ключевых реформах уже вторая власть ввязалась в длинную и сложную реформу аппаратов министерств, не имея для этого ни возможностей, ни политической воли. Из запланированных 3000 должностей СВР правительства Гройсмана—Гончарука—Шмыгаля заполнили немногим более 700 должностей, средства Евросоюза оставались неиспользованными, в министерствах вместо выработки политики и стратегии «гасят пожары» и производят хаос (и управляемый, и неуправляемый). Менеджмент, как известно, — искусство управления хаосом.

Правительства без стратегии

Другая большая нерешенная проблема эффективности деятельности правительств Украины лежит в политической плоскости. По Конституции, парламентская коалиция для выполнения своего коалиционного соглашения формирует правительство и утверждает Программу его деятельности. Собственно, парламентское большинство фактически нанимает правительство для выполнения коалиционного соглашения, которое подготовлено на основе программ деятельности политических партий, образовавших коалицию. И, конечно, коалиция должна контролировать, как правительство выполняет утвержденную программу, и принимать ежегодные планы приоритетных действий правительства и соответствующие законы.

В 2014 году коалиция утвердила очень качественное коалиционное соглашение и приняла соответствующую Программу деятельности правительства Яценюка, со временем — правительства Гройсмана. Но, к сожалению, эффективное сотрудничество парламента с обоими правительствами на этом практически закончилось: парламент жил по своим политическим законам и интересам, правительства — по своим, часто враждуя между собой. Рассчитывать на успешность реформ в такой ситуации — напрасное дело.

Правительство Гончарука в 2019 году было сформировано монобольшинством. Но согласованных действий между парламентом и правительством снова не получилось, ему быстро «укоротили жизнь», даже несмотря на поддержку его Программы деятельности. В 2020-м утвержденной Программы деятельности нового правительства Дениса Шмыгаля не существовало в природе! Поэтому трудно оценить и приоритеты действующего правительства и его министерств, и эффективность их деятельности. «Попутный ветер дует в паруса того корабля, капитан которого знает, куда он движется». Поскольку «капитаны», команды и приоритеты постоянно меняются, наш правительственный корабль так и болтается на месте между прошлым и будущим вместе со страной.

Стратегирование или микроменеджмент?

О проблемах формирования и координации государственной политики сказано выше. Но есть еще одно существенное «но». Государственная политика должна разрабатываться на основе национальных стратегий. Неплохим примером такой стратегии была утвержденная указом президента Порошенко и поддержанная парламентом в 2015-м Стратегия устойчивого развития «Украина-2020». У этой стратегии был один большой недостаток — о ней забыли практически сразу же после принятия и президент, и правительство, и парламент. А жаль.

Могу утверждать, что если бы Порошенко выполнил задачи и целевые показатели этой Стратегии, то с большой вероятностью его повторно избрали бы на должность президента Украины. Только из-за того, что, например, «валовой внутренний продукт (по паритету покупательной способности) в расчете на одного человека, который рассчитывает Всемирный банк, повысится до 16 тыс. долл. США» (реально в 2019-м — немногим более 9 тыс.).

Направление стратегического планирования — самое провальное в Стратегии реформирования государственного управления. В Украине до сих пор отсутствует системное стратегическое планирование на национальном уровне, хаотически происходит отраслевое стратегирование, отсутствует соответствующий закон и не созданы необходимые структуры. Формально за стратегическое планирование в правительстве отвечает Минэкономразвития, реально вещами такого уровня должен был бы заниматься президент, потому что именно ему народ на выборах вручает пятилетний мандат на управление государством и на проведение в нем стратегических реформ.

Но, к сожалению, президенты в Украине традиционно вместо стратегирования занимаются «тушением пожаров» и ручным управлением не очень эффективной государственной машиной. А правительства — микроменеджментом вместо проведения ключевых реформ, формирования и реализации государственной политики, то есть вместо определения ключевых проблем в каждой сфере и их системного и последовательного решения.

То, что Украина в осуществлении реформы исполнительной власти движется не совсем так и не совсем туда, стало понятно уже в 2017-м. Кроме звоночков от экспертов и Еврокомиссии о текущих проблемах с реализацией реформы государственного управления и ее Стратегии, в 2018 году было два мощных предупреждения, что с реформой не все так, как планировалось, — отчет проекта EU/OECD SIGMA «Принципы государственного управления» и отчет Счетной палаты Украины «О результатах аудита эффективности использования средств государственного бюджета на меры по реализации комплексной реформы государственного управления».

Досадно, что тогдашнее правительство фактически положил оба отчета под сукно вместо того, чтобы принять хоть какие-то решения для исправления ситуации.

Что дальше?

К сожалению, экономическая и социальная стагнация, постоянные кризисы стали нормой в Украине. И власть уже 30 лет не в состоянии выйти из этого замкнутого круга, — все силы она направляет на преодоление бесконечных кризисов, фактически не имея ни ресурсов, ни возможности приниматься за решение стратегических вопросов и развитие будущего страны. Кого интересует, что будет с Украиной через 5–10 лет, если на пороге газовый, тарифный или очередной бюджетный кризис?

Исполнительная власть в состоянии постоянного недореформирования не способна обеспечить качественное и своевременное выполнение ключевых стратегий, международных соглашений (таких, как Соглашение об ассоциации с ЕС) и реформ. Обычно выполнение их задач и мер составляет менее 50% от запланированного, что подвергает сомнению как наши евроатлантические перспективы, так и проведение экономических, социальных и структурных реформ.

Такое впечатление, что в Украине надо создавать два правительства: одно — для выполнения текущей работы и решения текущих кризисов, второе — для решения стратегических вопросов и развития будущего страны. И это не шутка. В свое время Маргарет Тэтчер, имевшая подобные проблемы с эффективностью государственных институтов, запустила проект QUANGO — гибридную форму организаций с элементами как неправительственных организаций, так и органов государственного сектора, уполномоченных исполнять государственные функции или осуществлять реформы.

По крайней мере я бы вернулся к идее создания проектных правительственных команд для проведения ключевых национальных реформ.

…Осенью прошлого года секретариат Кабмина начал разрабатывать новую Стратегию реформы государственного управления на 2022–2025 годы. Но поскольку «домашнее задание» по проведению реформы в 2016–2020 годах, по большому счету, Украиной не выполнено, большинство задач реформы остаются актуальными и для новой Стратегии. И это досадно.

Очевидно, эта реформа затягивается на годы. А без эффективной системы государственного управления, компетентных и доброчестных управленцев на всех уровнях государственного управления, способных выполнять сверхсложные задачи трансформации институтов, без эффективного руководства, постановки и реализации амбициозных задач государственного уровня ожидать ощутимого экономического роста, обеспечения благосостояния, безопасности страны и ее граждан, уважения к стране на международной арене в ближайшие годы или даже десятилетия не приходится.

Тем более что такие реформы осуществляются долго и тяжело, зато политики и олигархи возвращают все назад мгновенно.