Импичмент как альтернатива революции?

В периоды политического обострения на украинской политической авансцене традиционно поднимается вопрос законодательного урегулирования процедуры импичмента президента.

Осведомленные читатели могут заметить, что соответствующий институт уже предусмотрен в Конституции Украины. Однако практика применения этой процедуры, а точнее ее отсутствие, свидетельствует о том, что институт импичмента президента нуждается в системных изменениях.

Хотя импичмент и закреплен в законодательстве Украины в ст. 111 Конституции, однако определение самого понятия импичмента не было фактически до 2003 г. В решении Конституционного суда указано, что импичмент является внесудебным конституционным процессом, по смыслу которого парламент, в случае совершения преступления президентом Украины, может досрочно прекратить его полномочия, отстранив от должности.

В случае отстранения президента Украины от должности в порядке импичмента он автоматически прекращает выполнять свои обязанности, теряет неприкосновенность и может быть привлечен к уголовной ответственности как обычный гражданин.

В президентских и смешанных республиках импичмент играет важную роль не только как средство досрочного прекращения полномочий президента, но и как парламентский инструмент в системе сдерживаний и противовесов, средство реального влияния органа законодательной власти на главу государства, который возглавляет или существенно влияет на исполнительную власть. Кроме того, этот инструмент позволяет правовым способом решать политические кризисы, вызванные противоправными действиями наивысшего должностного лица государства, не допуская тем самым массовых протестов и нежелательных силовых противостояний на улице, которые угрожают стабильному развитию государства.

Конституция Украины ограничивает основания для устранения президента лишь совершением государственной измены или другого преступления, не признавая таким основанием нарушение Конституции и законов.

Соответствующая процедура, предусмотренная Конституцией, сложная и весьма хлопотная. Сначала Верховная Рада большинством от конституционного состава должна инициировать отстранение президента (в большинстве государств это может сделать треть парламентариев, а в некоторых странах, как, например, в ФРГ и Литве, - четверть). Затем ВР создает специальную временную следственную комиссию, в состав которой включаются специальный прокурор и специальные следователи, чей статус не определен ни в Конституции, ни в законе.

Законодательство других стран обычно предусматривает одновременное голосование по обвинению и отстранению. В Украине этот процесс "предусмотрительно" разделен на два этапа. Сначала парламент двумя третями от конституционного состава принимает решение об обвинении и только потом тремя четвертями принимает решение об отстранении. И только после проверки дела Конституционным судом и вывода Верховного суда. Тройное голосование в однопалатном парламенте, да еще с такими требованиями относительно большинства, не применяется в демократических государствах.

На основании действующих конституционных норм можно сделать вывод, что отстранить отечественного президента от должности практически невозможно.

По меньшей мере, четыре проекта постановлений, зарегистрированные в ВР в период 2002–2004 гг., свидетельствуют о неоднократных неудачных попытках инициировать процедуру импичмента во время второй каденции Леонида Кучмы. Президента Кучму подозревали в заказе убийства журналиста Георгия Гонгадзе и ряде других тяжких преступлений.

В 2007 г. был зарегистрирован проект постановления о предотвращении антиконституционных действий и попыток узурпировать государственную власть и инициирование процедуры отстранения Виктора Ющенко от должности президента Украины в порядке импичмента. В 2010 г. в парламенте появился проект постановления об образовании Специальной временной следственной комиссии Верховной Рады Украины по расследованию действий президента Виктора Януковича, содержащих признаки преступлений, и рассмотрению вопроса об отстранении его от должности президента Украины в порядке импичмента.

В отдельных случаях, как и в случае с Леонидом Кучмой, инициирование процедуры казалось обоснованным, в других (как в случае с Виктором Ющенко, которого обвиняли в потере народного доверия) было ничем иным, как политической манипуляцией.

В ноябре 2014 г. ряд политиков возбудили вопрос о возможном применении процедуры импичмента в отношении Виктора Януковича. Отчасти именно отсутствие реалистической конституционной процедуры отстранения президента от должности привела к силовому противостоянию. И хотя действия Януковича имели признак государственной измены и других тяжких преступлений, основанием для прекращения его полномочий стала не процедура импичмента, а его самоустранение.

Интересно, что под самоустранением - термином, не предусмотренным Конституцией, - в своем постановлении от 22.02.2014 г. Верховная Рада определила невыполнение президентом своих конституционных обязанностей, что грозит управляемости государства, территориальной целостности и суверенитету Украины, массовыми нарушениями прав и свобод граждан, что, в свою очередь, стало основанием для назначения внеочередных выборов президента Украины.

Декларативная и недейственная процедура импичмента президента не способствовала и выполнению его превентивной функции - предотвращению нарушений Конституции и законов Украины каждым, кто оказывался на этой должности.

Каждому из президентов не хватило конституционных полномочий, и они де-факто увеличивали их неконституционным способом. Так, Леонид Кучма исказил конституционно установленную смешанную форму правления и фактически реализовал президентскую республику. В 2007 г. Виктор Ющенко придумал для оправдания предусмотренных Конституцией действий по роспуску парламента "скрытые полномочия" президента. Дальше всех в попытках узурпировать власть пошел Виктор Янукович, который запомнился созданием парламентского большинства на основе включения "тушек" с целью сформировать новое пропрезидентское правительство; возвращением Конституции в редакции 1996 г. с помощью зависимого Конституционного суда; подчинением себе всей вертикали исполнительной власти в законе о центральных органах исполнительной власти.

И даже после Революции достоинства, которая стала ответом на установление диктатуры Виктором Януковичем, его преемник не удержался от нарушений Конституции и законов Украины ради расширения своих полномочий и влияния на политические и экономические процессы в стране. И это при том, что в своей предвыборной программе "Жить по-новому" кандидат в президенты Петр Порошенко подчеркивал: "Не буду претендовать на полномочия большие, чем те, на которые вы меня изберете".

Юристы и депутаты отмечают неединичные случаи нарушения президентом законодательных процедур и принуждения парламента к таким нарушениям. В частности при принятии Закона "Об особом порядке местного самоуправления в отдельных районах Донецкой и Луганской областей" и Закона "О прокуратуре", который открыл путь к назначению Юрия Луценко на должность генерального прокурора. Продолжается плохая традиция неподписания без наложения вето президентом законов, принятых Верховной Радой в течение установленного Конституцией 15-дневного срока. Есть примеры, когда президент не подписывает законы в течение месяцев и даже лет.

Неединичны и случаи подписания законов, которые противоречат конституционным нормам, в частности ограничивают конституционные права граждан. Среди этих случаев - изменения в Закон "О выборах народных депутатов", которые позволяют менять избирательные списки после того, как состоялись выборы, что противоречит конституционно установленным избирательным правам. Это и закон, который вводит 30-дневное задержание, наделение прокуроров судебными полномочиями по применению предупредительных мер в зоне проведения АТО.

Отдельно следует выделить подписание законов, которые наделяют президента не предусмотренным Конституцией правом назначать руководителей новообразованных органов, в частности Национального антикоррупционного бюро и Государственного бюро расследований. Вызывает вопрос соответствия Конституции использования президентом полномочий в сфере судоустройства и назначения судей, назначения и увольнения глав местных государственных администраций.

Общеизвестно, что президент в течение трех лет уклоняется от своей обязанности формировать состав Центральной избирательной комиссии. При этом Высший административный суд 16 ноября 2015 г. признал противоправной такую бездеятельность главы государства, которая заключается в невнесении в парламент представления об увольнении 12 членов ЦИК.

Продолжается неконституционное вмешательство президента в сферу деятельности исполнительной власти. В частности через предоставление доверенностей Кабинету министров и другим органам государственной власти в актах президента. Незаконным является вмешательство со стороны президента и в деятельность органов прокуратуры, чем нарушается гарантированная им Конституцией и законом независимость. Например, из-за незаконной практики согласования кандидатур на должности военных прокуроров (Указ №738/2014), а также поручения ГПУ, МВД и СБУ отчитываться о результатах расследования некоторых преступлений.

Подводя итоги, можно констатировать: несмотря на формальное наличие института импичмента президента в Конституции Украины, нереалистичная процедура отстранения президента от должности делает невозможным осуществление им как карательной, так и превентивной функций, приводит к разбалансировке системы сдерживаний и противовесов, усилению рисков узурпации власти, вызывает угрозы конституционному порядку и национальной безопасности.

Есть насущная потребность как можно быстрее решить проблемы, связанные как с конституционно-правовой ответственностью в целом, так и главы государства в частности. Создание процедуры, с учетом опыта демократических стран и наработок ведущих отечественных ученых-конституционалистов, которая будет иметь реальные шансы на воплощение в жизнь, вне сомнений, будет способствовать повышению персональной ответственности президента, соблюдению баланса между ветвями власти, будет сдерживающим фактором в деятельности главы государства.

Особенно актуальным это представляется, принимая во внимание начатый процесс ограничения депутатской неприкосновенности, которая, в случае его завершения, может еще больше разбалансировать механизм сдерживания и противовесов между президентом и парламентом.

С момента появления в Конституции Украины механизма импичмента президента ученые и политики неоднократно поднимали вопрос о необходимости принять закон, который бы конкретизировал нормы ст. 111 Конституции и регламентировал порядок создания и деятельности специальной следственной комиссии, статус специального прокурора и других субъектов процесса.

С 1998 г. депутаты вносили на рассмотрение парламента, по меньшей мере, девять законопроектов, направленных на регламентацию процедуры устранения президента в порядке импичмента, предусмотренной ст. 111 Конституции Украины.

Очередной законопроект "О президенте Украины и порядке прекращения его полномочий" авторства Юрия Деревянко был зарегистрирован в парламенте в конце октября. Не подвергая сомнению необходимость принять закон, который бы лучше регламентировал деятельность президента (ведь действующий закон был принят в далеком 1991 г.), мы должны констатировать, что в части прекращения полномочий президента он предусматривает подход, аналогичный предыдущим девяти.

Не анализируя достоверности принятия этого законопроекта действующим составом парламента, можно с уверенностью утверждать, что (даже в случае его одобрения) он не превратит нынешнюю процедуру импичмента в реально действующий механизм отстранения президента от должности. Поскольку не может изменить ни предусмотренного Конституцией перечня правонарушений, за совершение которых президент может быть привлечен к ответственности в порядке импичмента; ни расширенного круга субъектов, участвующих в этой процедуре; ни завышенных требований к принятию решений парламентским большинством от начала процедуры и до ее завершения.

Поэтому представляется более эффективным путь внесения изменений в ст. 111 Конституции, предложенный рабочей группой по конституционной реформе Реанимационного пакета реформ, в которую вошли ведущие специалисты по конституционному праву, в частности Владимир Шаповал, Николай Козюбра, Сергей Головатый, Игорь Колиушко, Юлия Кириченко и др.

Специалисты предлагают включить в перечень оснований для освобождения от должности президента нарушение им Конституции Украины, а также конкретизировать преступления действиями, которые имеют признаки государственной измены или иного умышленного преступления.

Следует отметить, что нарушение президентом Конституции является основанием для отстранения его от должности в порядке импичмента во многих государствах. В частности, это предусмотрено конституциями Австрии, Италии, Литвы, Польши, Словакии, Венгрии, ФРГ и других стран. И это не только декларация. Показателен в этом плане пример соседней Литвы, где в 2004 г. за "грубое нарушение Конституции" в порядке импичмента был отстранен от поста президент Р.Паксас. По выводу Конституционного суда Литвы, Роландас Паксас трижды нарушил Конституцию Литвы тем, что незаконно предоставил гражданство Юрию Борисову, не обеспечил сохранение государственной тайны и совершал давление на принятие решений частными лицами и компаниями.

Согласно предложениям рабочей группы, вывод о нарушении президентом Конституции Украины будет предоставлять Конституционный суд.

Для проведения расследования Верховная Рада Украины, как и по действующей редакции Конституции, будет создавать специальную временную следственную комиссию, в состав которой будут входить специальный прокурор и специальные следователи. Временная следственная комиссия будет предоставлять вывод о наличии в действиях президента признаков умышленного преступления.

После получения вывода Конституционного суда или временной следственной комиссии, решение об отстранении президента в порядке импичмента будет приниматься не менее чем двумя третями от общего состава Верховной Рады.

Отдельного внимания требует вопрос участия в конституционной процедуре Верховного суда. Как уже отмечалось выше, процедура импичмента президента во многих странах устойчивой демократии, включая Соединенные Штаты Америки, не ставит целью привлечь президента к уголовной ответственности в порядке уголовного судопроизводства, но позволяет снять неприкосновенность личности через отстранение его от должности. Поэтому включать в процедуру импичмента рассмотрение дела в Верховном суде нецелесообразно. В действующей редакции Конституции это не только приводит к непомерному усложнению и затягиванию процедуры освобождения с должности, но и создает расхождение с другими нормами Конституции, определяющими принцип осуществления правосудия в Украине (ст. 124, 129 Конституции Украины). Результаты проведения конкурса по отбору судей Верховного суда у многих читателей также могут вызвать сомнения в отсутствии влияния президента на этот судебный орган, который вообще ставит под сомнение возможность получить независимый вывод в деле об импичменте президента.

Таким образом, усовершенствование института импичмента президента Украины в дальнейшем должно происходить путем расширения правовых оснований - прежде всего относительно намеренного нарушения президентом Конституции Украины, а также упрощения самой процедуры импичмента за счет ограничения круга ее участников, регламентации их правового статуса и снижения до двух третей парламентского большинства, необходимого для отстранения президента от должности.

Реальная возможность отстранения президента Украины от должности в порядке импичмента совсем не обязательно будет дестабилизировать политическую ситуацию в стране, но будет служить важным сдерживающим фактором для самого главы государства, заставит его считаться с парламентом и Конституцией Украины.

Что касается сложности внесения изменений в ст. 111 Конституции: объективно, задание представляется не намного сложнее, чем принятие закона об импичменте, ведь такой закон, с большой долей вероятности, потребует преодоления президентского вето. Для этого, как и для принятия изменений в Конституцию, нужно 300 голосов депутатов. Принятие закона об импичменте, который будет базироваться на действующей ст. 111 Конституции, лишь законсервирует действующую нереалистичную процедуру импичмента, оставив ее только формальным признаком демократического порядка.

В случае внесения упомянутых изменений в ст.111 Конституции, детализацию процедуры, определение правового статуса специальной временной следственной комиссии, специального прокурора и специального следователя целесообразно осуществить внесением соответствующих изменений в Закон "О регламенте Верховной Рады" и ряд других законов, касающихся деятельности субъектов процедуры импичмента, в том числе Конституционного суда.

Остается надеяться, что политическая элита страны усвоит уроки истории и выберет правильный путь, который приведет общество к новому качеству демократии, повысит ответственность и сбалансирует деятельность президента и парламента согласно конституционным принципам настоящей демократической страны. А период революционных потрясений, обусловленных попытками президентов узурпировать власть и безответственным правлением ради личного обогащения, останется в прошлом.