Государство Киев в государстве Украина: опасность эпидемии

Александр Сергиенко — директор Аналитико-исследовательского центра «Институт города», Анатолий Ткачук — народный депутат Украины 1-го созыва

Политический кризис, зародившийся в Верховной Раде из-за угрозы формирования «неконституционного конституционного» большинства, затмевает события в столице. Однако если в парламенте речь шла лишь о потенциальной угрозе, то во втором по значению представительском органе страны, Киевском городском совете, эта угроза стала свершившимся фактом.

Нелегитимное формирование большинства ставит перед властью и обществом проблему, которую рано или поздно придется решать всем. При этом корни ее следует искать не столько в несформированности политической культуры и гражданского общества, сколько в правовой неоднозначности и неосознанности принципов построения и функционирования пирамиды власти.

Такой же закрытой вещью в себе есть и институт местного самоуправления, ставший в Украине полем для политических баталий, способом завладения землей, коммунальной собственностью и т.д., чем угодно, но только не инструментом выражения воли местного населения.

Проблема

Начнем с простых вопросов. Должна ли городская государственная администрация находиться в системе государственной исполнительной власти? — Очевидно. Должен ли президент иметь право назначать и лишать главу госадминистрации должности? — Естественно.

Ведь это прямо следует из ч. 4 ст. 118 Конституции Украины: «Голови місцевих державних адміністрацій призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України».

А работает ли это положение Конституции в столице страны — Киеве? Оказывается — нет. Цитированная норма действует на всей территории Украины за исключением Киева.

С 1998 года глава Киевской городской государственной администрации (как А.Омельченко, так и Л.Черновецкий) занимает свою должность «автоматически», независимо, хочет того президент или нет. Более того, и снять главу столичной администрации указом свыше до сих пор ни разу не удавалось. И это при том, что ч. 2 ст. 118 звучит так: «Особливості здійснення виконавчої влади у містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України». То есть тут речь не об особенностях назначения главы КГГА, а об особенностях осуществления исполнительной власти в столице государства.

Парадоксально, прискорбно, возмутительно, но факт — система исполнительной государственной вертикали в Киеве не действует. Это подтвердил и последний случай, когда Л.Черновецкий откровенно манкировал указом президента о проведении досрочных парламентских выборов.

С другой стороны, возникает вопрос — а действует ли в Киеве система советов, соответствующая принципам Европейской хартии местного самоуправления? То есть киевляне не просто выбирают городской и районные советы, но эти органы свободно и полноправно выражают их волю. Это материя более тонкая, пыль в глаза общественности пускать гораздо легче, поэтому ответим на него ниже, в ходе рассуждений.

Законодательный и мифический статус городского головы Киева

В реальности, относительно государственного управления в Киеве существует такая практика: городской голова избирается всем населением, что полностью соответствует ч.2 ст. 141 Конституции Украины. Далее он автоматически возглавляет КГГА, что, по нашему мнению, уже не вполне соответствует Конституции Украины (далее КУ). Почему?

Основанием для реализации такой практики послужили два положения Конституции Украины. Первое — городской голова возглавляет исполнительный орган местного совета (ч. 2 ст. 141 КУ); второе — исполнительную власть в областях, районах, городах Киеве и Севастополе осуществляют местные государственные администрации (ч. 1 ст. 118 КУ).

То есть, законодательно записана такая конституционная формула: в Киеве существует и государственная администрация, и местное самоуправление, правда, их деятельность имеет свои особенности, что отличает их от подобных органов в городах и областях, поскольку Киев относится к областному уровню административно-территориального устройства (ч. 2 ст. 133 КУ).

Логика действий бывшего столичного головы А.Омельченко была, по нашему мнению, такой: «я осуществляю исполнительную власть в Киеве (руковожу исполнительным органом Киевсовета), следовательно, я должен возглавлять и Киевскую городскую государственную администрацию».

Сразу возникает вопрос — это один орган или два разных? По Конституции — однозначно разные, однако А.Омельченко объединил их в один — к словосочетанию «Киевская городская государственная администрация» было добавлено в скобках: исполнительный орган Киевского городского совета.

Если внимательно вчитаться в приведенные фрагменты Конституции, становится ясно, что в логике А.Омельченко два разных понятия — исполнительная власть и исполнительный орган — были отождествлены. Более того, из текста Конституции совершенно очевидно, что в первом случае речь о государственной исполнительной власти, а во втором — об исполнительном органе местного самоуправления. Таким образом, можно сказать, что «натяжка» была даже не простая, а двойная.

Из всего изложенного мы можем сделать заключение: совмещение в одном лице в 1998-м и в 2002 году А.Омельченко, а в 2006 году Л.Черновецким двух должностей — главы КГГА и городского головы — вряд ли можно назвать вполне конституционным.

Не путать государственное с хуторянским

Из положений Конституции Украины применительно к Киеву можно сделать ряд однозначных выводов.

Во-первых, КГГА является отдельным образованием, отнюдь не тождественным исполкому Киевсовета. Об исполнительных органах советов и местных государственных администрациях говорится как об абсолютно разных понятиях не только в Конституции. В законе «О столице Украины» (ст. 10) совершенно определенно сказано: «Киевский городской и районные в городе советы имеют собственные исполнительные органы…». Более того, переходные положения того же закона прямо обязывали городской и районные советы в течение месяца после вступления его в силу «решить вопросы о формировании собственных исполнительных органов» (п. 2 разд. 7). Все эти требования полностью отвечают положениям Европейской хартии местного самоуправления (ратифицированная Украиной, она является неотъемлемой частью украинского законодательства). Там речь о подотчетных советам исполнительных органах (п. 2 ст. 3 Хартии).

Во-вторых, принципы и процедура формирования органов государственного управления и самоуправления в корне различны: члены первых назначаются лично главой администрации (принцип единоначалия), а члены вторых — избираются советом (коллегиальный принцип). Ни того ни другого в Киеве не было — была лишь странная смесь: Киевсовет утверждал численность исполнительного органа, т.е. КГГА, а А.Омельченко и Л.Черновецкий уже лично назначали его членов.

Л.Черновецкий провел решение об образовании «собственного» исполнительного органа, но так его и не сформировал. То же самое, когда над ним сгущались тучи, грозился сделать когда-то и А.Омельченко.

В-третьих, президент имеет не только право, но и обязанность назначать и увольнять главу Киевской городской государственной администрации (ч. 4 ст. 118 КУ) — она прямо названа в числе органов государственной исполнительной власти (ч.1 ст. 118 КУ). Причем, как высшее должностное лицо государства, он, очевидно, должен это делать, руководствуясь лишь своей собственной свободной волей и интересами страны, что также отражено в Конституции (ст. 102 КУ). Естественно считать, что президент имеет право отклонять предложенные ему КМ Украины кандидатуры главы КГГА.

Почему же в случае Киева существует иная ситуация, когда президент просто обязан назначать на эту должность лицо, избранное городским головой?

Конституционный суд: ни нашим ни вашим, но интересно

Авторы не претендуют на звание разоблачителей мнимой «неприкасаемости» главы госадминистрации Киева. Первая попытка реализовать положения Конституции о «снимаемости» главы КГГА была сделана еще при премьерстве А.Кинаха. С соответствующим указом президента о снятии А.Омельченко с должности (в связи с достижением 65-летнего возраста) он явился на Крещатик, 36, но руководитель столичной администрации просто «отказался принять» этот указ, а потом вызвонил Кучму и только им двоим известными аргументами заставил положить указ под сукно.

Однако конфликт на этом не закончился. Конституционный суд рассматривал соответствующее дело и вынес вердикт, который можно назвать соломоновым, половинчатым. Но из него следуют интересные выводы.

Во-первых, КС признал, что КГГА является «единым в организационном отношении органом, который выполняет функции исполнительного органа Киевского городского совета и параллельно функции местного органа исполнительной власти». Здесь мы подчеркнули бы слова «в организационном отношении», так как, по сути, подобная формулировка свидетельствует о конкретном случае и отнюдь не противоречит возможности образования не одного, а двух органов — исполкома совета и госадминистрации.

Во-вторых, КС признал А.Омельченко должностным лицом местного самоуправления, что совершенно естественно с точки зрения закона, так как изначально он избирается именно как городской голова, а только вследствие этого становится главой КГГА. Благодаря этому решению Александр Александрович остался на своем посту — у должностных лиц местного самоуправления нет возрастных ограничений на занятие должности.

Наконец, самый интересный факт, КС определил: КГГА должно возглавлять только то лицо, которое избрано городским головой. Это назначение должен, точнее просто обязан, сделать президент.

Мы полагаем, что именно в этом КС допустил ошибку, о которой говорилось в самом начале, — исполнительная (государственная) власть и орган местной исполнительной власти (самоуправления), которые есть дважды суть разные вещи, КС отождествил. Вслед за А.Омельченко. Или закрыл на различие глаза, приняв решение в угоду всесильному мэру, что, впрочем, одно и то же. Хотя если тот же КС посчитал, что Л.Кучма был избран президентом не дважды, а всего один раз или вообще ни разу, то чего от него было ожидать?

Увольнение главы КГГА — новые выборы мэра

Однако, как это закономерно бывает, хитрый может перехитрить сам себя. Из последнего вывода КС следует парадоксальное, но однозначное логическое заключение. В соответствии с процитированной выше ч. 4 ст. 118 КУ, президент имеет полное право уволить главу КГГА с занимаемой должности и назначить другого.

Теперь вопрос — может ли бывший глава госадминистрации остаться городским головой при назначении нового главы КГГА? Очевидно — нет: по решению КС на эту должность можно назначать только лицо, избранное городским головой. Отсюда вывод: для назначения нового главы КГГА надо объявлять выборы нового городского головы Киева!

Нравится это кому-то или нет, но именно таково решение КС. Раз Суд связал эти две разнородные должности в одну неразрывную цепь, значит, так тому и быть: уволен с одной должности, значит, потерял и вторую. То, что президент распоряжается одной из них, записано настолько однозначно, что вряд ли требует каких-либо разъяснений.

При этом заметим, что такая ситуация отнюдь не нарушает права киевлян на самоуправление — просто они будут избирать мэра раньше срока. В такое интересное положение их поставило пресловутое и ситуативное, как мы считаем, решение Конституционного суда Украины.

Опасности продолжения «конституционной реформы» образца 2004 года

Здесь самое время обратить внимание общества и власти на огромный ляпсус, сделанный впопыхах при лихорадочной «конституционной реформе» конца 2004 года. В ч. 1 ст. 141 КУ сказано, что депутаты местных советов избираются на пять лет, а в ч. 2 этой же статьи черным по белому написано, что сельский, поселковый или городской голова — на четыре года! Так что в 2010 году в Киеве и всех городах страны должны состояться выборы мэров, а через год, в 2011-м — местных депутатов. Очень странно.

Ясно, что вдохновитель и крестный отец «конституционной реформы» А.Мороз под лозунгом «стабильности» продлил для депутатов удовольствие сидения во властных креслах на целый год. Однако такой постулат, по нашему мнению, совершенно не соответствует условиям, в которых пребывают все развивающиеся демократии, в том числе и Украина. Это, кстати, подтвердили и события последних месяцев.

Политическая ситуация в стране изменяется настолько быстро, что выборы можно проводить хоть каждый год. В США, с их 220-летней традицией парламентаризма, выборы в Конгресс происходят каждые два года, при этом его состав обновляется на треть.

Однако Украину подстерегает еще большая потенциальная опасность — в случае, если будет реализован «второй этап конституционной реформы» имени А.Мороза. В соответствии с ним, в каждой области и районе будут свои, так сказать, партийные исполкомы, а госадминистрации — ликвидируют. Тогда возникнет та же ситуация неуправляемости, что и в Киеве, и можно однозначно прогнозировать, что государственная исполнительная вертикаль будет полностью разрушена.

Это наглядно видно как на примере Киева, так и Полтавы. Там городская власть воспротивилась всего лишь… установке памятного камня на месте будущего памятника С.Петлюре. Все было сделано по решению областной госадминистрации да к тому же по указу Президента! Дело дошло до рукоприкладства, вмешательства милиции и прямо-таки вызывающих заявлений мэра Полтавы, которые можно трактовать так: «эта земля — моя, и президент нам тут — не указ».

Что же будет при решении более сложных, имущественных, земельных или любых других вопросов, необходимых для принятия в интересах всего государства, а не отдельного села?

Следует ожидать, что, помимо сказанного, в каждой области и районе неотвратимо завяжется война решений, подобная той, что недавно гремела на уровне президент — Верховная Рада.

В этом ключе надо признать, что закрепленное в Конституции право местных рай- и облсоветов, двумя третями своих голосов обязывающее президента уволить неугодного им главу госадминистрации, выглядит очень спорно — оно нарушает не только логику государственного управления, но и ограничивает конституционное право президента на решение этого вопроса. Тем более когда причиной выражения недоверия к главе местной госадминистрации есть все что угодно, но только не вопрос исполнения делегированных полномочий, а ведь именно он и может служить единственным логичным основанием для голосования за отставку.

В соответствии с Европейской хартией местного самоуправления, его органы должны иметь абсолютно полные, т.е. независимые и достаточные, полномочия, права и реальные возможности для их реализации. При этом они не должны вмешиваться в дела других уровней управления, и, наоборот, государство и власти регионов не могут вмешиваться в их функции. Даже контроль за деятельностью органов местного самоуправления со стороны госорганов должен быть только по вопросам законности принятых решений, а отнюдь не по вопросам целесообразности.

В Украине же мы видим некий «безумный коктейль» полномочий и почти полную безответственность. И все это — при отсутствии действенной и независимой судебной власти, которая могла бы разрешать спорные вопросы. Ясно, что проведение второго этапа «конституционной реформы» в ее нынешнем виде может иметь самые непредсказуемые последствия. Негативные и катастрофические.

Спору нет, Конституцию Украины надо совершенствовать. На примере Киева мы уже показали всю противоречивость конституционных норм. Но делать это нужно системно, после серьезных обсуждений и анализов рисков от внесения изменений в Основной Закон государства.

Что касается Киева, то в обновленной Конституции Украины мы просто обязаны уйти от нынешних противоречий, ведь Киев — столица Украины и киевлянам не должно быть стыдно не только за свой город, но и за свою страну.