Главный недостаток реформы — гиперцентрализация власти

10 декабря 2010 года президент издал Указ №1085 «Об оптимизации системы центральных органов исполнительной власти», основными позициями которого являются:

— сокращение количества министерств (с 20 до 16);

— объединение должностей вице-премьер-министров с должностями министров;

— реорганизация других центральных органов исполнительной власти (дальше — ЦОИВ);

— определение ЦОИВ трех типов: службы, агентства, инспекции;

— поручение правительству ликвидировать все правительственные органы (сегодня таких свыше 45);

— поручение сократить численность государственных служащих не менее чем на 30 процентов.

Первое ознакомление с этим решением главы государства позволяет прогнозировать как позитивы, так и негативы. Сокращение количества министерств и объединение должностей вице-премьер-министров с должностями министров является позитивом, поскольку должно улучшить организацию работы Кабинета министров и четче приоритезировать направления государственной политики. Хотя и в этой части реформы влияния политической целесообразности избежать не удалось (например, МЧС на министерский статус явно не тянет).

А вот реорганизация других ЦОИВ вызывает очень много вопросов. Главный ее недостаток — фактическая гиперцентрализация исполнительной власти, что явно не согласуется с моделями эффективного демократического правления. Ведь решение главы государства о статусе «центральных» для всех других органов исполнительной власти (кроме министерств) означает, что их руководителей и даже заместителей будет назначать президент. Тогда как ответственность за состояние дел во всех сферах государственного управления сохраняется за министрами. Восстанавливается система, в которой и министр, и руководитель координированного им ЦОИВ фактически имеют одинаковый статус, поскольку назначаются по одинаковой процедуре. Так что руководители «других ЦОИВ» будут зависеть только от воли президента (точнее, его администрации), а не от министра.

Отказ от ранее внедряемой (но так и не воплощенной) модели «министерство (орган, разрабатывающий политику) — правительственные органы в системе министерств (органы, которые внедряют политику/законодательство)» откладывает на неопределенный период подход, доминирующий в развитых демократических странах и: а) размежевывает на институционном уровне (то есть между органами двух уровней) разработку политики и администрирования; б) закрепляет высокую ответственность министра за функционирование его сектора политики; в) наделяет министра надлежащими учредительными и кадровыми рычагами влияния на подконтрольные ему правительственные органы. Фактически самый большой негатив Указа №1085 состоит именно в ликвидации правительственных органов. Кстати, правительственные органы на сегодня предусмотрены действующим Законом «О Кабинете министров Украины». Следовательно, глава государства в который раз вышел за пределы своих конституционных полномочий.

Вторая часть критических замечаний к такой «административной реформе» состоит в самой технологии ее проведения. Во-первых, ни обществу, ни даже политикам и государственным служащим не предложено официальное видение такой реформы, то есть ее целей и будущей модели правления. Ведь поначалу нужно было бы утвердить соответствующую концепцию. Во-вторых, нужно было бы выполнить требование Конституции об исключительно законодательном регулировании полномочий, порядка и организации деятельности органов исполнительной власти, то есть принять базовый закон о министерствах и прочих центральных органах исполнительной власти (проект которого, как и проект концепции, уже давно разработан правительственными рабочими группами). Без такого закона высокая вероятность быстрого возрождения многих из ликвидированных и реорганизованных ЦОИВ (напомним, что в 1999 году президент Л.Кучма уже делал аналогичную реорганизацию, но через несколько лет общее количество органов исполнительной власти центрального уровня очень быстро восстановилось). Кстати, по этому указу В.Януковича, количество именно ЦОИВ (кроме министерств) не сокращается, а наоборот, увеличивается: с примерно 45 до 53 упомянутых в указе. Таким образом, разрекламированное «сокращение» происходит лишь путем ликвидации правительственных органов через их «вливание» в аппараты министерств и других ЦОИВ. Для руководства системой государственного управления это будет иметь однозначно отрицательные последствия.

Что касается функций ЦОИВ, то в настоящей реформе позитивом является попытка институционно выделять органы, осуществляющие контрольно-надзорные функции (инспекции), а также управление объектами государственной собственности (агентства). А вот относительно «служб», похоже, что они будут объединять и функции по предоставлению административных услуг, и уже упомянутые контрольно-надзорные функции. То есть здесь институционный конфликт интересов, который, кстати, содержит самую большую коррупционную составляющую, сохраняется.

Конечно, к реформе есть и другие вопросы. Где «провисли» органы, которых нет ни среди реорганизованных, ни среди ликвидированных, ни среди сохраненных (например, Главгосслужба)? Кого будут освобождать в числе 30% «плановых» сокращений (по каким критериям и на чье усмотрение)? Когда, наконец, наши реформы перестанут готовить кулуарно и предоставлять как очередной пятничный сюрприз для смакования на вечерних ток-шоу?