Foolproof (букв. «защищенный от дурака»)

Некогда весь архив корпорации «Республика» Игоря Бакая вместился в сгоревшую «копейку». Теперь в угнанном джипе столичного депутата Иванова оказались документы приватизации за пятилетнюю(!) каденцию мэра Черновецкого. Складывается такое впечатление: если вдруг еще и многотысячные тома земельных архивов украинской столицы случайно упрут вместе с чьим-то велосипедом, то это уже мало кому покажется странным. А если и покажется, то ровно настолько, насколько позволит Печерский суд. Как известно, мэрия в лице г-на Чуба (начальника управления коммунальной собственности КГГА) уже оспорила правомерность открытия уголовного дела столичной прокуратурой, обвинившей хозяина джипа в служебной халатности. Расследование приостановлено, и аккурат к 22-му числу «пионеры и ленинцы» Черновецкого ждут нужное решение.

Но это, как говорится, базовый уровень происходящего в столице. Если же подняться на ступень выше, то там разворачивается не менее занимательная история отмывания (во всех смыслах) Киева центральной властью. Из последних ноу-хау регионалов, взявших Леонид Михалыча Черновецкого в широко разрекламированный оборот, числятся:

во-первых, проверка его деятельности по силовой линии вице-премьера Сивковича. В унисон с которой и произошел резонансный «угон» приватизационного архива. Часть задач расследования взяла на себя столичная прокуратура, часть досталась госпоже Корняковой из Генпрокуратуры. Таким образом, невзирая на результаты многочисленных парламентских ВСК, комиссий секретариата экс-президента Ющенко, проверок КРУ, протестов прокуратуры, а также наглядные факты преступного разрушения Киева, регионалы решили пойти своим путем и потянуть время;

во-вторых, появление в кабминовской табели о рангах высокой должности представителя правительства в КГГА. При этом остается абсолютной загадкой, на основании какого закона было принято это решение. Ведь сам Черновецкий как глава государственной администрации напрямую подчиняется Кабмину и является представителем президента в столице. Кто ж теперь здесь главнее: Черновецкий (Янукович) или Билоблоцкий (Азаров), разобраться трудно. Как, впрочем, и понять логику «нового управленческого порядка», выстраиваемого регионалами в столице;

в-третьих, попытка утвердить в Кабмине законопроект, ликвидирующий должность столичного мэра как таковую, а также предусматривающий закрепление исполнительной власти в руках главы государственной администрации. В результате ПАРТИЯ РЕГИОНОВ наглядно продемонстрировала тягу к жесткой централизации власти на местах и за считанные дни снискала славу гонителя свобод и прав местного самоуправления;

в-четвертых, срыв голосования во втором чтении закона о выборах мэров крупных городов (в том числе и столицы) в два тура. Данная норма позволила бы гражданам более ответственно и избирательно подходить к кандидатуре мэра и выбирать его большинством голосов громады, а не 30-процентным сообществом прикормленных «бабушек по вызову». Но фракция ПР предпочла действовать, исходя из многолетней киевской тактики — критикуем, но не трогаем;

На самом деле сильное желание избавиться от одиозного мэра и поднять партийный рейтинг в сочетании с крайней необходимостью оставить Черновецкого, чтобы не допустить досрочных выборов (а у ПР нет своего весомого кандидата), заставляет соратников Януковича напрягать мозги.

Уже не секрет, что регионалы усмотрели решение проблем столицы и своих проблем в столице в изменении ее системы управления. В ПР активно готовят новый закон. Поэтому Киев сегодня имеет как никогда большие шансы первым испытать на себе все прелести реформаторской деятельности команды Януковича на ниве местного самоуправления. Уже всплывшие факты и документы прямо указывают на то, что ПР ради сохранения за собой столицы готова наступить на горло собственной песне, подставив под сомнение свои же программные ценности.

Однако обо всем по порядку.

История вопроса

Если совсем схематично, то, ратифицировав в 1997 году Европейскую хартию, Украина признала, что местное самоуправление:

а) означает право и возможность (финансовую в том числе) в рамках закона регулировать существенную часть общественных прав;

б) осуществляется через советы, члены которых свободно избираются тайным голосованием на основе прямого, равного, общего избирательного права и которые могут иметь подотчетные им исполнительные органы;

в) наделяется полными и исчерпывающими полномочиями, которые не могут отменяться или ограничиваться другим центральным или региональным органом, если это не предусмотрено законом.

Другими словами, избавившись от руководящей и направляющей силы КПСС, управлявшей государством посредством жесткой партийной вертикали, мы еще 13 лет назад принялись строить некую европейскую властную горизонталь, основанную на двух равновеликих китах: местном самоуправлении, наделенном правами и деньгами, а также центральной власти, облеченной контрольными функциями. Более того, в условиях обнаружившейся в Украине в 2006 году парламентско-президентской республики, а также перманентных лозунгов политиков всех цветов, готовых отдать «Власть — на места!», мы, собственно, уже должны были закончить это грандиозное строительство. И четко разделить местную и государственную функции управления страной. Что же имеем?

Да, на уровне городов у нас действительно замечены номинально независимые мэры, избираемые народом, а также советы со своим исполнительным органом. И прав у них, согласно Европейской хартии, Конституции и украинских законов, вроде бы много. Но вот возможности ограничены. Бюджет в Украине по-прежнему очень централизован — формула расчета трансфертов в местные бюджеты практически не оставляет маневра для осуществления местной политики. А в сельских районах вообще правит центральная власть. В соответствии с лучшими традициями «совка».

На уровне областей растянувшееся в неудобном шпагате между советским прошлым и европейском будущим украинское государство вообще взрастило некий управленческий гибрид. Областные советы у нас оказались в «приймах» у государственных администраций. Во главе последних, как известно, стоят губернаторы (главы госадминистраций), назначаемые президентом. Они же, а не советы, почему-то имеют в подчинении исполнительный комитет и бюджет соответственно. То бишь, хозяйствуют на определенной территории. Составители Европейской хартии нервно курят на балконе. Пока наши «равновеликие киты» (местная власть и центральная) бьются лбами, который год, пытаясь строить украинское государство. Успехи, как говорится, налицо. Если же учесть, что последние пять лет политические бои шли в рамках самой центральной власти и на местах, то уже вообще ничего пояснять не стоит.

Теперь Киев. Здесь весь интеллект власти испокон веков направлен исключительно на концентрацию земли и ресурсов в нужных руках. И если во времена Союза в качестве последних подразумевалась та же КПСС, то в независимой Украине появилась партийная конкуренция. Правда, каждый новый всенародно избранный хозяин столицы, которому удавалось вселить в киевлян уверенность, что он отличается от предыдущего, старался это пагубное явление пресечь. Самым успешным в этом плане оказался мэр Омельченко. С помощью Конституционного суда и президента Кучмы Сан Саныч умудрился создать просто какое-то чудо-управление в столице.

Так, согласно этой до сих пор действующей версии, всенародно избранный мэр Киева объединяет в себе сразу четыре (!) властных функции. Собственно мэра, спикера Киеврады, главы государственной администрации (автоматически назначаемым президентом), а также председателя исполкома при КГГА. Действительно, черт ногу сломит. Но только не власть. Исходя из полученных в 2004 году преференций, Омельченко стал сам править в столице и сам же себя контролировать. Правда, недолго.

Один ныне очень высокопоставленный чиновник рассказывает, как предупреждал Сан Саныча о рисках подобного предприятия для города. Мол, всегда должна быть «защита от дурака». На что потенциальный кандидат на повторный срок ответил: «Киевляне никогда не выберут мэром… такого человека». Дальше рассказывать?

В общем, Леонид Михалыч Черновецкий, получив по наследству неограниченную и бесконтрольную власть в Киеве, как-то очень быстро подорвал авторитет неразборчивых киевлян. И не только в глазах проигравшего ему Сан Саныча. Политическая борьба за влияние в столице продолжается всю его преступную каденцию. Это попытки законодательно изменить политическую составляющую избрания столичной власти (два тура, открытые списки), и систему управления мегаполисом (разделить полномочия) тоже. И если Черновецкому и его команде удалось отразить премьерскую осаду Тимошенко, выиграв досрочные выборы мэра и Киеврады в 2008-м, то, попав в президентское окружение Януковича в 2010-м, команда мэра может не устоять. А может, и устоять.

Реформа наоборот

Регионы пришли наводить порядок в стране не с чистого листа. Как неоднократно писало «ЗН», перманентная борьба за ресурсы, не исключили создания при Минрегионбуде правительства Тимошенко рабочей группы экспертов-бюрократов. В нее вошли такие известные специалисты в области региональной политики, как Анатолий Ткачук, Юрий Ганущак, Евгений Фышко и Владимир Пархоменко. Цель — разработка концепции региональной политики, административно-территориальной реформы, реформы местного самоуправления, а также обеспечивающей их законодательной базы. Мотив — институционально отладить систему государственного управления, а также развести функции местной и государственной власти так, что бы эти два кита наконец-то поплыли в одном направлении. Все это за два года было сделано. И, несмотря на изгнание профи новым министром Яцубой, результаты их труда до сих пор висят на сайте Минрегионбуда. (В одном из следующих номеров «ЗН» более детально вернется к этой проблеме).

В подготовленном пакете документов есть и интересующий нас закон о столице, который совместил все предыдущие наработки политиков и экспертов. Итак, законопроект № 4463: а) разводит полномочия мэра и главы администрации, б) наделяет последнего исключительно контрольными функциями (как префекта на Западе), в) создает исполкомы при Киевраде и райсоветах, г) наконец-то утверждает административные границы Киева. Точка. Казалось бы, бери, изучай. Дорабатывай, если тебе так угодно. Но только — не навреди. Тем более что этот закон уже принят ВР в первом чтении и подготовлен для голосования во втором.

Однако «Регионы» решили въехать в столицу на своем собственном велосипеде. Хотя их профильный правительственный блок (Тихонов — Яцуба — Попов), усиленный со стороны президентского тыла замом главы АП Скубашевским, нельзя назвать слабым либо непрофессиональным. Тот же Тихонов, к примеру, не раз высказывался о необходимости оперативного проведения реформы местного самоуправления на основе выше обозначенных в законе норм. Правда, в качестве первого шага к федеративному устройству. Но ведь, в принципе, верной дорогой шли товарищи регионалы в оппозиции и на выборах. Что изменилось-то?

Нуждающаяся в подпорках власть заставляет искать обходные пути. Политическая целесообразность для ПР, так же, как и для ее предшественников во власти, оказалась на первом месте. Отсюда публичная порка Черновецкого и скрытое стремление оставить все как есть, не допустить выборов в столице и переформатировать власть под себя. Но догадываются ли регионалы, что все это в совокупности может не только завалить реформу местного самоуправления уже на этапе столицы, но и здесь же похоронить под ее обломками саму Партию регионов? «Тому що послідовна».

Судите сами. В политическом аспекте ПР, всегда выступающая за новое качество местной власти, уже провалила закон о двух турах выборов мэров. И теперь, если небедному Черновецкому удастся удержать ядро своего электората, он (и такие как он) имеет большие шансы победить и в третий, и в четвертый раз. То есть возможность поставить политическую «защиту от дурака» новоявленными реформаторами ликвидирована. Вопрос с системой выборов в местные советы также висит в воздухе.

Система управления. Новелла Лавриновича, «убившая» столичного мэра как боевую единицу, вовремя спохватившимися регионалами на сегодня отвергнута. При этом остается в силе план развести полномочия мэра и главы администрации. Затем назначить своего главу. Но основная фишка в том, что наместник президента — Рыбак, Яцуба или Пустовойтенко (среди кандидатур звучат именно эти фамилии) — будет продолжать «осуществлять исполнительную власть на территории города Киева» (ст. 10 проекта закона Минюста). А мэры и совет его как бы контролировать. Что противоречит как Конституции Украины, так и логике ее исторического, политического и государственного развития. Не говоря уже о том, что не имеет абсолютно никакого отношения к задекларированным реформам местного самоуправления.

Интересно, что регионалы оказались неравнодушны к законопроекту Олеся Довгого. Секретарь Киеврады предложил законодателю упразнить районные советы столицы. «Чтобы заставить районы чистить мусор, а не заниматься политиканством». Вопрос, кстати, довольно дискуссионный. Известные эксперт Вера Нанивская (Международный центр перспективных исследований), а также глава Института города Александр Сергиенко придерживаются схожей позиции. Аргумент один: на одной административной территории не может быть несколько представительских органов. В то же время Юрий Ганущак, один из соавторов обсуждаемого закона, где сохранены райсоветы, дает свою трактовку такому подходу:

— С точки зрения популярного сегодня тезиса о наведении порядка, новелла Довгого может показаться актуальной. Но если вникнуть в происходящее и попытаться, к примеру, ответить на вопрос, кто быстрее примет непопулярное решение о повышении тарифов на коммунальные услуги, квартплату, вывоз мусора, уборку территории — ВР, Киеврада или райсовет, то ответ очевиден — райсовет. Таким образом, перебрасывая на районы совершенно конкретные хозяйственные функции (которые, кстати, не дублируются с городскими), мы, с одной стороны, даем возможность громадам оперативно решать вопросы у себя в районах, с другой — диверсифицируем риски от принятия неправильного решения на уровне города. Ведь на низком уровне цена ошибки всегда меньше. И это тоже своего рода страховка от «черновецких». Законопроект выписывался исходя из этого принципа. А также из очевидной логики назревших в системе местного самоуправления реформ. И здесь, я думаю, не стоит говорить об их оранжевых, белых или голубых авторах. Здесь нужно говорить о преемственности власти. Без которой вряд ли возможно даже заикаться о каких-то новациях. Кстати, в большинстве столиц Европы районы имеют существенные полномочия принимать решения под свою ответственность.

Вместо выводов

На самом деле взявшаяся железной хваткой за Киев ПР должна понимать, что:

во-первых, наглядно демонстрируя, что не реформы, а самодержавная президентская вертикаль, в том числе в столице, — ее главная цель, создает опасный прецедент для всей Украины. Безусловно, имея все рычаги власти (коалиция — Кабмин — президент), регионалы сегодня в состоянии вернуться к старой и проверенной тоталитарной системе управления страной. И, возможно, даже иметь успех. Но для начала Януковичу нужно: а) переименовать партию, б) изменить Конституцию, в) выбросить на свалку Европейскую хартию. Слабо?;

во-вторых, используя половинчатую тактику в столице, ПР автоматически снимает с себя местный иммунитет. В случае разделения полномочий мэра и главы КГГА при сохранении исполнительной власти в руках последнего, киевляне получают прямой повод апеллировать со своими проблемами непосредственно к президенту, а не к мэру или Киевсовету. Что, например, наблюдается в Севастополе, где вина за прорваную канализацию перекладывается на центральну власть, назначившую нерадивого главу администрации. И это несет дополнительную нагрузку для рейтинга ПР и президента.

Вряд ли регионалы этого не понимают. Поэтому есть большая вероятность того, что публичная порка столичной власти затянется до весны 2011 года, и никаких изменений в закон о столице вообще внесено не будет. (Если будет провален законопроект № 4463, подготовленный профильним комитетом ВР). Как не появится у Партии регионов и шансов получить столицу в результате честных выборов. В этом смысле некогда вступившая в сговор с киевской властью ПР оказалась абсолютно незащищенной. Черновецкий будет постоянно тащить ее на дно. Если силовой вице-премьер Сивкович, конечно, не проявит принципиальность.

P.S. Когда верстался номер, Владимир Сивкович сделал заявление ИА Интерфакс-Украина, где сообщил, что Кабмин готовит законопроект, который лишит суды права приостанавливать следственные действия. И это обнадеживает. В том числе в контексте прогнозируемого решения Печерского суда, приостановившего следствие столичной прокуратуры в отношении халатности чиновника, у которого из-под носа угнали джип с документами о приватизации. Правда, в случае, если закон удастся принять до 22 апреля. Что маловероятно.

Кроме того, вице-премьер уточнил: по результатам проверки использования бюджетных средств властями Киева уже возбуждено шесть уголовных дел, и более 30 могут быть возбуждены в скором времени. Большинство из них связано с нецелевым использованием бюджетных ресурсов и отмыванием этих средств.

Для того чтобы понять, что же на самом деле скрывается за откровенностью Сивковича: принятое на высшем уровне решение таки наказать Черновецкого, поиск козлов отпущения или банальный пиар власти по принципу «критикуй, но не трогай», долго ждать не придется. Киев по традиции быстро определяет, кто на его поле остается в дураках.